摘要：
　　价格管理是公用事业管理中最为敏感的内容之一，在市场化机制下尤其如此，价格管理部门一方面需要考虑公共产品价格的社会效应，另一方面必须保障公用事业企业的财务可持续发展。在成本加成机制下，成本监审成为价格管制的重要步骤，成本监审需以业务隔离并建立恰当的成本核算结构为基础，对企业收益水平的认定则应依赖于资产基数的确认，国际上常常采用标杆管理办法来促进企业效益水平的提升。而价格则需要考虑需求管理和社会效益因素。这样，在当前的价格水平基础上，价格制定在一定程度上背离了企业全成本水平，补贴机制的建立往往成为平衡生产者和用户两方面需求的必要手段。

　　价格是公用事业管理中最为敏感的内容，一方面，企业需要从业务运营中获得足够的现金流来维持正常的系统运转（在市场化运作时还需要向投资人支付恰当的回报）；另一方面公用事业产品和服务关系到千家万户的正常生活、直接影响企业运营成本和地方的投资环境，用户希望以较低的价格获得服务。这两种诉求如果没有获得恰当的平衡就会产生矛盾，不是价格高企就是服务不足，这种潜在的矛盾在市场化背景下更容易激化。
　　在实践中，价格管理成了公用事业市场化（或称PPP）机制下一个略显尴尬的问题：一方面价格动不了，企业不满意——因为企业已经支付了巨额成本，作为一个市场主体，面临自身发展和支付资金回报的双重压力；另一方面价格要调整，用户不答应——似乎一搞市场化价格就得涨，政府需要面对“公用事业是否就此不再姓公”的质疑。
　　长久以来，我国公共产品和服务的提供长期由国有机构组织运营，公用事业企业自主意识和经济诉求不显著，这使得我们的价格管理长期缺乏科学的定价方法和定价程序，定/调价决策很少是出自行业自身发展和财务效益，价格长期低于维持行业/企业正常运作的合理水平。公用事业的市场化引进了体制外的经济主体，价格过低的矛盾不再是“内部问题”而成了地方政府必须面对的一个两难选择，在这个意义上，公用事业引进市场化机制对价格管理形成了“倒逼”。价格管理部门必须尽快完善价格管理职能，对市场化主体实施有效监管。

一、公用事业价格管制的特点
1.成本驱动
　　公用事业行业管制的最终目标在于以合理的价格提供质量合格、可获得的公用事业服务。因此从价格管理的角度，平衡公益性和企业（行业）财务可持续发展的关系成为最主要的挑战。
　　由于“公益”的本质，大多数公共产品和服务采用成本驱动（而不是需求驱动）的定价方法，即使像价格上限这样的机制，其定价原理还是以企业提供一定质量的服务和产品会发生什么样的成本为基础。在一些行业，“全成本回收”获得了广泛的认可，比如供水服务——《城市供水价格管理办法》中明确了城市供水价格采用成本加成机制，虽然在实践中，国内很少有城市真正实现这一定价水平。
　　而在少数行业，我们基本认可终端价格不以企业的经济效益为定价标准，比如公交巴士，政府部门采用各种不同形式的补贴使终端价格得以低于企业实际成本。当然，企业需要保证成本回收并适度赢利的要求是不会变的。
2.政府定价
　　我国重要的公用事业产品和服务，包括天然气出厂价格和到户价格、上网电价和销售电价、城市供水、污水处理费、公共交通等都属于政府定价范围，其中像天然气出厂价格、跨省水利工程出库价格等属于中央定价，而多数公共服务和公共产品的终端价格则在地方（省级）政府定价权限内。从某种意义上来说，价格管制是公用事业市场化条件下政府用以保障社会生活正常运行和体现行业公益性特征的重要工具。对于政府定价的商品和服务，价格管理部门负责进行成本监审、组织调价听证（部分）。

二、成本加成机制下价格管理的重点：成本监审
　　在实践中，物价部门对公用事业企业实施成本监审往往依赖会计审计，我们认为，服务于定价决策的成本监审有着完全不同于会计审计的要求：
1.业务隔离 (ring fencing)
　　由于公用事业的公益特征，公用事业产品和服务生产和交付的过程应当独立于其他业务并服从监管机构的管制，企业与其关联企业之间发生贸易往来、资产交易等均应受到管制。一种比较常见的现象是企业将提供其他业务和服务的成本计入“主营业务成本”，进一步造成成本收入倒挂现象，形成涨价压力。成本监审产生的数据将直接服务于制定公共服务和产品的价格，因此要求从中剔除其他业务的因素。
2.适合行业特征的成本核算办法
　　为了实现有效的成本核算，我们建议地方物价管理部门编制特定行业的会计制度指引。国家发改委编制的《城市供水定价成本监审办法（试行）》将供水业务成本分成制水和输配环节，分别核算。以作业成本法为基础（Activity based accounting）的会计管理系统有利于对每一生产环节的成本进行核算，更有利于企业发现成本控制或效率水平的改进空间，提高经营效率。
3.标杆管理
　　相比价格上限机制，成本加成机制缺乏激励企业控制成本、提高效率水平的因素，世界银行开发的国际供水与污水处理绩效管理网络（International Benchmarking Network for Water & Sanitation Utilities）为水务企业设计了一个统一的绩效管理框架，包含通用性较强的效率指标（比如不收费水量、单位配水成本），使用该套工具可以剔除企业自身的特殊情况而使企业的运营绩效“标准化”，在尽可能大的范围内具有“可比性”，这种类比的机制给了企业衡量自身经营水平、确立绩效目标的可能性，更重要的是，它将企业置于无数的同行中间，产生了竞争的压力。这种比较机制在一定程度上弥补了成本加成机制缺乏的激励效果。
4.资产基数(asset base）
　　成本加成机制下，企业获利的水平属于受管制的范围，收益水平的核定一般以投资额为基础，因此对企业赖以生产运营并提供服务的资产范围应当有严格的界定，《城市供水价格管理办法》规定供水企业收益率水平在6%-12%之间，是以企业净资产为基础，与我们这里所称资产基数可能存在一定的差异（比如可能包含政府投资形成的无偿资产和用于其他业务的资产等）。我们建议对如何计算（作为测算企业应得收入依据的）公用事业资产基数进行明确的规定。

三、价格制定和价格工具的使用
　　影响价格制定的因素比较多，成本只是其中之一，实际上，目前我国公用事业价格普遍偏离成本水平，价格制定需要考虑资源配置效率、社会承受力等不同的因素。
1.需求管理因素
　　价格水平向用户释放一定的信号，指导用户的消费行为。这一点，供水行业可以用来管理需求——通过适度提高价格降低人们的消费量，对水这一不可再生资源而言，价格制定需要反映资源节约的需求。对企业而言，降低需求增长的速度有时候可以在一定程度上推迟新建供水设施的时间，降低企业投资和融资的压力。同时，地方政府可以考虑配合产业结构调整设计配套的价格政策，对需求弹性较高的工业用户而言，提高供水价格意味着（投资）目标城市的运营成本将提高，投资者会相应地考虑是否选择该地进行投资。
　　另一方面，价格制定需要考虑目标产品与互补产品、替代产品的价格关系：比如供水价格上升为利用回用水腾出了价格空间，而出租、地铁的价格调整显然也会影响公共汽车的运量。
2.社会效益因素
　　由于公共服务和公共产品的“公益性”和“普遍性”特征，价格制定必须考虑社会效益，即各类人群均有平等的机会享有无差别的服务。在定价策略上，政府部门需要考虑低收入人群的支付能力，给予一定的政策倾斜，以保证他们的基本权利。以供水为例，对居民用户采用阶梯式水价已经比较普遍，第一级阶梯的水量以正常生活的“必须”用量为标准，这一阶梯的供水服务单价一般比较低，第一阶梯水量和水价的确定体现了公共服务的公益性；而其他阶梯的水量和单价则体现需求管理的作用，即由于使用相对较高的价格，政府希望达到鼓励居民节约用水的效果。工业用户、特别是一些用水量较大的企业用户支付的价格水平应体现用户之间交叉补贴的效果。
　　除了支付能力，公共产品定价中还必须考虑支付意愿的问题，再以水务价格为例，国际上普遍认可的承受力标准为居民用户年可支配收入的5%，但在实践中中国城市水价很少有达到这一水平的。在价格调整的过程中必须考虑用户的接受程度，随着民主意识的上升和市场化背景下企业对公共产品价格回归价值的要求日渐迫切，价格调整过程应当逐步完善，成为科学、理性和精细化管理的过程。

四、如何看待非受监管业务收入
　　今年早些时候重庆市组织公交票价调价听证时，有居民曾提出公交车身广告、站点广告的收入都去哪里了？这一问，问出了公用事业监管的又一难题：如何看待公用事业企业从事的、与公共服务相关联的业务？上文中我们提到的业务隔离更多指的是成本核算和会计处理，这里我们要讲的是在认定企业成本水平、特别是计算企业应得的合理收入水平时，关联业务的收入是否应当纳入其中？在这一点上，目前似乎并没有普适性的规则来处理，笔者的建议是：如果关联业务的提供完全是依靠主营业务资产或资源的，其收入就应当纳入计算，也即扣除这部分收入后再计算合理收入或补贴额，这类业务收入包括公共汽车的车身广告、供水相关的工程建设（如果完全使用从事主营业务的人员等资源）等，而那些与主营业务关联度不高、与完全使用不同的人力物力资源的业务，则应另外处理，不予纳入“合理收入”的计算——当然，开展这些业务的成本也应该相应地剔除，不予纳入公用事业定价成本的范围。
　　就目前我国公用事业的价格现状来看，价格水平普遍较低，不足以满足公用事业企业财务可持续发展的要求。我们建议地方政府不妨将企业成本和价格管理分开来看——企业成本需要得到忠实的反映，但价格不仅仅受成本水平的影响，在目前公共设施历史欠债多、城市化进程加快的背景下，补贴机制应该成为地方政府用来隔离用户和企业两方面诉求矛盾的“缓冲带”。