济邦观点 | 城市基础设施投融资分析及新体系构建设想（点击链接跳转阅读）
作者：张燎，济邦咨询 董事长
过去三十多年，中国国民经济和社会的快速发展，得益于一套逐步成熟、不断完善的中长期发展规划制度体系。从国民经济、主体功能、资源承载、目标设定、措施路径等方面进行连续规划、持续调整，在大经济体的宏观管理方面，发挥了重大而深远的影响。
一、基础设施投筹资规划的由来及必要性
然而，实践中从忽冷忽热的固定资产投资到不断滋长的政府债务来看，中国现有的中长期发展规划体系、政府投资项目管理、财政预算安排及政府债务的管理方式，也存在如下这些问题：
1. 现有各级城市/城镇发展规划体系缺乏对所涉资本性投资的可融资性论证
现有的城市 / 城镇空间规划和发展规划体系注重城市空间的布局、功能区划分及技术性指标（如建设标准、投资规模、承载人口）等内容，缺乏对政府负责的基础设施等资本性投资项目的资金筹措安排及其可行性的论证，进而影响规划的可实施性，且易催生政府隐性债务风险。
2. 基建各相关专项规划缺乏协调和统一
当前的各基建相关的专项规划（如综合交通、能源、给排水、环保、水利等专项规划）编制的深度及相互之间结合度不够，对各专项规划牵涉的资本性项目的责任主体未做分析考量，仅考虑“要投什么、投多少”，既容易导致政府、市场责任界面不清，又可能造成重复投资、过度超前建设而加重财政支出负担，或者具体实施时因难以筹资而变成“纸上谈兵”。
笔者理解，“规划”，不仅仅是字面上的空间规划和发展规划，还应该包括投筹资规划在内的系统性规划，形成规划阶段筹资约束条件对空间规划、发展规划、投资强度的反馈机制和管理闭环，如此制订的规划，才具备更高的可实施性。
3. 项目投资计划编制缺乏预算约束
地方政府有关部门在编制中长期国民经济与社会发展规划、制定年度投资计划时，缺乏对项目可筹资性及财政可承受力的论证。财政部门一般对发展规划编制的介入深度有限，对相关的资本项目筹资渠道缺乏框架性的量化分析，地方主官基本处于“车到山前必有路”的“到时再说”管理状态。因此，在预算软约束的体制背景下，极易造成过度投资，进而形成资金缺口和违规融资，产生政府隐性债务。
4. 基建领域缺乏系统长期的投筹资规划
当前政府投资计划编制及项目审批以单个项目为单位，缺乏对各个项目之间、项目群的协同作用、项目投资优先顺序、项目建设对区域价值提升、项目的可经营性等方面的考量，难以达到特定区域内基础设施建设的整体成本管控和效益最优。
基于现实中存在的上述问题，不仅是中央政府，其它各级政府特别是事权繁重的地方政府，建立基础设施投筹资规划体系无疑具有现实意义。对城市/城镇基建项目进行统一规划和管理，以投筹资规划连接综合规划和各相关专项规划，形成发展规划体系的一种重要约束机制，用来指导年度投资计划审批、项目审批、项目管理及资金平衡的体系，能够有效统筹区域资源，防控政府债务风险反复滋生，保障城市科学发展。
二、基础设施投筹资规划的内容与意义
《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发〔2018〕44号) 明确了我国建立三级（国家级、省级、市县级）四类（综合规划、专项规划、区域规划和空间规划）的发展规划体系。提出意见是“为加快统一规划体系建设，构建发展规划与财政、金融等政策协调机制，更好发挥国家发展规划战略导向作用”。
当前的专项规划中缺少一类规范各种基础设施的投资和资金筹措安排的特殊规划——基础设施投筹资规划。
本文所称基础设施投筹资规划，是以上位规划、中期财政规划、政府年度财政预算、中央 - 地方财政支出责任划分、政府发债计划、基建投资吸引社会资本计划等为编制依据，对城市基建相关的多种（综合规划、国土空间、行业专项、区域发展等）规划进行协调统一，涉及的投资、筹资、建设时序等工作，并着重对其投资强度、投融资模式、筹资可行性进行研究论证后形成的一种特殊“专项规划”，能够指导城市基础设施建设的可持续发展，防控区域投资筹资风险，帮助项目成功落地。
基础设施投筹资规划可分国家级、省级、市县级，上级规划和下级规划应协调统筹。省级政府对下级政府的基础设施投筹资规划应予审批管控，重点考虑要素保障度、筹资可及性和财政可承受力。而中央政府对省级政府的投筹资规划重点在协调统一，避免重复建设，防止政府债务失控。详情参见图1。
图1 中国三级四类发展规划体系
如果从中央到地方的各级政府间自上而下建立这套基础设施投筹资规划体系，相互咬合，逐期逐年滚动调整，有可能成为解决我国单一体制下，长期存在又难以根治的预算软约束沉疴，有效防范地方政府债务风险。
投筹资规划体系形成了在有限（空间、财政、金融）资源约束下，集规划论证、投筹资落地、投后动态调整于一体的闭环实施路径，其具体作用如下：
第一，通过年度政府投筹资计划、中长期（如3～5年为周期，参考英国经验）基建投资规划的编制，实现在有限资源约束下筛选和实施项目，有利于财政利用现有财力和发（政府）债空间安排基建资金，为硬化财政预算约束和债务风险限制，严肃财政纪律创造条件；
第二，综合考虑项目之间的联动开发和资源调配，减少重复投资，减轻财政支付负担。发挥基础设施项目的强外部性作用，根据基建项目投筹资规划合理调整区域土地出让计划，获取周边区域的价值提升（如土地增值和物业开发收益），实现区域建设的收支平衡；
第三，在基础设施投筹资规划中，评估各投融资模式可能带来的政府债务风险，并制定相应的风险管控方案，通过规划和计划动态调整机制，更好的区分政府和市场在资本性投资上的责任边界，做到“量入为出”，防止产生过大的政府基建融资缺口；
第四，从更高层次权衡项目建设的必要性、可行性、内在及外延价值，发挥发改、财政以及各行业主管部门的经验优势，将重点不再局限于论证项目“建与不建”，而是探讨各类项目的投资责任主体，如何利用有限的资源进行基建项目“物有所值”的投资、建设和运营。
三、我国基础设施投筹资规划的实现路径
为衔接现有的发展规划体系，将基础设施投筹资的考量贯穿宏观调控、规划编制和项目投资管理，构建我国基础设施投筹资规划体系的实现路径或可以分成以下四个阶段：
第一阶段：基建专项规划编制与梳理
根据地方的核心发展战略以及相关上位规划（如国民经济与社会发展规划、城市总规等空间规划、土地利用规划等）的要求，对基建的行业规划（如道路交通、给排水、生态环境、水利等）进行梳理。同时收集同级政府中期财政规划、政府发债计划、中央-地方财权事权划分、基建吸引社会资本参与计划等政策文件，进一步梳理分析。
第二阶段：形成基础设施投筹资规划
第二阶段的工作包括以下几个环节：
1. 根据基建专项规划，识别出规划期限内须实施的项目及其优先度；
2. 对各项目进行初步可行性分析。分析内容包括：项目技术可行性、项目投资估算、项目的经营性，各项目之间的协同性、各项目对区域价值的提升作用、筹资渠道及实施模式的选择、资金平衡、形成政府债务风险评估、财政可承受力及应对措施等。可选的投筹资及实施模式如下：
争取上级政府的专项资金支持（专项转移支付）；
在本级政府的基建预算内安排支出；
发行政府债券融资建设；
授权当地平台公司投资、建设、运营；
招商引资，进行市场化运作；
运用政府与社会资本合作（PPP/特许经营）模式。
在编制规划过程中，政府可根据项目的可经营性、财政承受能力、政府债务率等因素为项目选择适合的筹资渠道及实施模式；
3. 在可行性分析的基础上，兼顾财政预算约束、空间约束、项目重要性等因素，确定项目实施的优先级，并形成基础设施投筹资规划，具体内容包括政府投资规划、政府融资及支付规划、社会融资规划、资产经营性收入规划、项目再融资规划等。
第三阶段：政府年度投资计划的编制和项目的审批
政府各部门以基础设施投筹资规划为指导，由发改、财政等相关部门联合编制年度政府投资计划及支付计划。
发改部门以年度政府投资及支付计划为约束，视财政承受能力、政府债务率指标及项目的优先级开展项目的审批工作，并建立基建项目财政承受能力预警机制。在审批过程中，应重点对项目实施模式选择和融资渠道可行性进行进一步论证，并结合政府投资及支付计划适时调整实施模式及融资渠道。
第四阶段：项目实施和规划调整
在实施阶段，发改、财政及其他行业职能部门应严格把关项目的资金使用情况，并监督项目的建设和运营产出达标情况、投资概算的执行情况和债务资金“借用管还”方案的执行情况。同时，根据项目的实施进度、资金需求及财政支付能力等情况对基础设施投筹资规划等各项规划进行动态调整。
总之，构建各级政府的基础设施投筹资专项规划并与现行发展规划体系和固定资产项目投资管理制度衔接起来，最终目的是保障资本投资项目的可筹资性，实现高质量投资，防范政府隐性债务风险。
【感谢阅读】