作者：刘良玉，济邦咨询 高级经理
一、引言
引调水工程在实现水资源合理分配和区域水安全方面发挥着不可或缺的作用，对促进经济社会可持续发展具有深远影响。随着我国社会经济的快速发展和城镇化进程加速，水利基础设施投融资需求持续增长。引调水工程作为水利工程的一部分，具有投资规模大、社会效益强、经济效益低等特点。
在传统模式下，水利工程建设主要依赖于政府投资，包括中央和地方政府。政府投资模式下虽然资金来源稳定、使用规范且风险较低，但随着财政公共支出不断增加，政府财政资金已难以满足不断增长的水利基础设施投资需求，从而限制社会经济的快速发展。因此，近年来，深化水利工程投融资体制改革、完善水利投融资平台转型以及开展水利工程市场融资，已成为政府部门解决投资缺口的重要方向。在实际操作中，为引调水工程选择合适的投融资模式，以缓解地方配套资金压力，显得尤为重要。
通过对北京、上海、杭州、广州等核心城市的引调水工程投融资模式进行深入调研，旨在解析不同投融资模式在实践应用中的成效和挑战。通过分析各大城市案例，提出针对性策略和建议，以期为未来政府部门引调水工程投融资规划与实施提供有价值的参考和启示。
二、引调水工程概述
引调水工程是指通过人工渠道（管道）将水从资源丰富地区引入到水资源短缺地区，是水资源管理中的关键手段。其目的在于通过改变水资源的地理分布，以满足不同区域用水需求。此类工程通常涉及大规模基础设施建设，如水坝、水库、输水管道和运河等。
随着我国经济快速发展和城镇化推进，各城市特别是发达城市对稳定且可靠的水资源供应需求日益增长。引调水工程在保障城市水安全、促进区域经济发展和改善生态环境方面发挥着重要作用。
三、引调水工程投融资相关政策
国家层面，自2014年以来，国务院、发改委、水利部等国家机关和相关部委先后印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488 号）、《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）》（发改农经〔2017〕2119号 ）、《关于用好地方政府专项债券加快推进水利建设的通知》（水规计〔2019〕47 号）、《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITS）试点工作的通知》（发改委 2021）等政策文件，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营，积极利用 REITS、地方政府专项债券等方式筹集水利建设资金。
地方政府层面上，如河南省、广东省等分别印发指导文件，鼓励水利项目投融资模式创新，通过盘活存量水利资产、引入社会资本投资、用好地方政府专项债券，发行 ABS/REITS 等方式拓宽资金来源，形成存量资产和新增投资的良性循环。如《河南省人民政府办公厅关于深化水利工程投融资体制改革的若干意见（豫政办〔2021〕25 号）,《广东省水利发展“十四五”规划》（粤府办〔2021〕29 号）。
综合各类相关投融资政策文件，引调水工程的投融资创新主要涉及三个层面：
一是宏观层面：政策环境创新，包括放宽准入条件、实施收费定价机制，鼓励社会资本和金融机构投资水利项目，同时推动水价标准和收费制度的市场化改革；
二是中观层面：融资工具创新，涉及综合运用权益性和债权性投融资工具，优化项目经营主体的股权结构，提升市场化融资规模，尤其是直接融资规模；
三是微观层面：操作层创新，包括降低融资成本、延长还款期限，放宽和落实各类抵质押要求，以解决具体的融资难题。
四、各大城市主要的投融资模式
我国各主要城市在引调水工程的投融资模式上呈现出多样性和创新性。以下是部分典型大城市的投融资模式应用：
北京：政府引导，市场参与
在北京的引调水工程中，政府投资起到了关键作用，特别是在项目启动和基础设施建设阶段。政府的主导地位确保了项目顺利实施，同时，市场化机制的引入增加了资金效率和项目管理的创新性。南水北调工程是一个典型案例，北京南水北调工程投资中心负责项目的建设和投融资工作，采用了政府投入和社会融资相结合策略，包括银行贷款和发行公司债券等多样化融资方式。
上海：财政资金与国企投融资结合
上海市的引调水工程，如青草沙水库项目，主要采用“财政资金+国企投融资”模式。财政资金在其中扮演主要角色，而国企投融资则起到辅助作用。这种模式允许通过将项目原水费转嫁至终端水价来提供收益来源。
杭州：实施水务一体化改革
杭州市于 2022 年起开始实施水务一体化改革。杭州市水务集团作为引调水项目的主要承接体，采用市场化运作方式进行投融资、管理和运营。政府投入部分项目资本金，其余资金通过银行贷款等方式解决。重大工程如千岛湖供配水工程，由杭州市政府和杭州水务集团共同出资设立项目公司，负责项目的投融资、建设及运营，并通过向沿线用水单位收取原水费获得投资回报。
广州：合理采用专项债，企业与政府联合投融资
广州市通过地方政府专项债券为大型引调水工程提供融资支持。专项债可为引调水工程提供稳定的资金来源，具有较低的融资成本和灵活的发行周期，适合资金需求巨大的基础设施投资建设项目。珠江三角洲水资源配置工程采用了“企业+政府联合投融资”模式，资本金主要由中央补助资金、省级补助资金和地方企业及市政府共同提供。
通过对上述不同城市投融资模式分析，可以看出，虽然完全政府投资模式在一些重大项目中仍占主导地位，如南水北调工程北京段和上海青草沙水库，但市场化投融资模式的比例逐渐增加。同时，“政府+企业”联合投融资模式也在不断发展，其中政府和企业共同投资，政府主要发挥引导和带动作用，而企业则利用市场化融资方式参与项目。这种模式下，资金来源多样化，包括政府预算资金、上级投资补助资金，并通过申请专项债券等方式解决项目融资资金需求或政府资本金不足的问题。
五、启发与优化建议
上述不同城市案例，在一定程度上体现了我国引调水工程投融资方面的多样性和创新性。不同城市根据自身经济状况、水资源需求和政策环境等情况，分别采取了不同的投融资模式，有效地推动了地方引调水工程项目的投融资、建设和运营。这些实践不仅为其他城市提供了有价值的经验，也为未来引调水工程的投融资提供了可借鉴的模式。
当然笔者也从不同城市的实践中发现，社会资本的参与度还有待提高。为了吸引社会资本，建议进一步完善投资回报机制，提高项目对私人和市场资本的吸引力。此外，对于引调水工程项目的投资回报机制也存在改进空间。因此，需要进行更深入的研究和创新，以降低政府债务风险，确保项目的长期可持续性。
在优化建议方面，以下几点值得关注：
建立多元化投融资渠道：鼓励和吸引更多私人和国际资本参与，通过特许经营权等机制来增强项目吸引力；
进一步完善法律和政策框架：为社会资本参与提供更清晰的指导和保障，确保投资环境稳定和透明；
加强风险管理和分配机制：合理分配项目风险，通过风险共担机制降低单一投资方的负担，确保项目顺利实施和长期运营。
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