作者：王新雪，济邦咨询 高级经理
不论是《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），又或是之前政府颁布的与PPP相关的政策文件，都要求各方重视项目运营，加强对运营的监管，共同提高公共服务质量。那么已进入运营的PPP项目有何特点？哪些问题在运营期经常出现？如何保障项目稳定高效运营？本文从已运营项目的特点出发，总结PPP项目运营期出现的问题及矛盾，最后对如何管理和应对这些问题给出初步的建议，以期能够作为引玉之砖，为PPP项目在运营期长期稳定运行尽绵薄之力。
一、已运营项目的特点
从项目全生命周期讲，项目建设是打基础的工作，提供了必要的工具和平台，项目完成建设后即进入运营，项目运营是使用工具和平台的工作，主要目的是发挥项目设计功能，提供既定的公共服务及产品。对比项目的规划、设计、建设及移交等其他阶段，项目运营期有四个突出的特点：
首先，项目运营的前提条件已定，但运营效果未定。项目已完成建设，其技术指标及基础条件已确定，在不进行改扩建及提标改造的情况下，项目生产能力、提供服务的技术路线等生产过程及标准均无法改变。PPP项目尤其是使用者付费为主的项目，能否发挥其功能，能在多大程度上发挥其功能，受社会资本方资金及运营能力、前期策划阶段市场需求量预测的准确度、政府政策导向变化、政企双方对矛盾及冲突化解能力等内部及外部的多重因素的影响；
第二，相比于其他阶段，运营阶段工作内容的综合性最强也最复杂。何为项目运营？从词语的内涵来讲，根据现代汉语词典中的相关解释，运营即为PPP项目的运转及经营。运转可理解为周而复始地向使用者提供产品或服务的过程，包括工艺流程、原材料的采购、安全管理、设备设施维修维护、设备的重置更新等内容，经营可理解为为运转提供保障的工作，包括公司制度建设、组织架构的组建及维持、人力资源管理、产品定价、客户信用管理、客户维护及市场拓展、资金调配及成本管理、档案管理、运营效果管理等。对社会资本方来讲，其运营期的工作包括上述与生产、销售、管理、财务、法律等有关所有的内容，对政府方来讲，其工作包括对社会资本方运作项目全过程的监督和管理；
第三，项目运营期期限长，面临更多不可预知的因素。从项目全生命周期各阶段所占据的时间长短来讲，运营期占据的时间是最长的，而时间越长，各种问题、冲突、矛盾以及不可预知风险发生的可能性就越大，频次也会越多，这些问题、冲突、矛盾及风险有可能源于运行，也有可能源自项目管理、财务、法律等；
第四，项目运营效果决定了PPP项目的成功与否。对社会资本方来讲，其获得PPP项目特许经营权，最终目的是要获得一定的财务收益。项目进入运营期，投资额及生产技术条件等一定的前提下，项目运营的效果决定了项目的收入水平，影响着项目整体收益。对政府方来讲，PPP项目不是建成一座楼或一座污水处理厂，而是在较长的时间内向公众提供能够稳定达标排放的污水处理服务。因此，对政企双方来讲，项目在运营期的运营效果决定着PPP项目实施的成败。
二、运营期问题及矛盾分析
总结上文中的分析，项目运营效果决定了项目初始目标的实现程度，但运营期较长的时间跨度导致各种风险因素发生可能性增大，此种情况下，如何才能保障项目的稳定运行，使项目既能满足社会资本的盈利需求又能达到政府提供稳定公共服务及产品的要求？笔者认为关键在于政企双方对项目运营过程中出现的问题、政企双方冲突及矛盾的应对及管理。基于每个项目的独特性，PPP项目在运营期内可能发生问题、矛盾的类型及内容千差万别，同时每个人的经验不同也导致对项目重要运营问题及矛盾的理解不同。因此，本节主要是结合笔者个人的项目经历，针对八个具有普遍性的重要运营期事项，归纳和总结了其可能出现的问题及风险，以供大家参考和讨论。
1. 合同履约意识及管理
运营期内PPP项目政企双方应按照项目合同履行各自的权利义务，项目合同为双方履约提供了标准和指引。在具体实施时，项目在合同履约及管理方面出现了各种问题，总结起来可分为四类：
第一，各方对项目合同不够重视，依合同履约意识淡薄。人们往往重视合同谈判及签订过程，签约后合同即被束之高阁的现象屡见不鲜，但合同的意义不在于文本本身，而是需要通过各方对合同条款的履行实现项目初衷，否则合同仅是“一纸空文”而已；
第二，未形成完善的合同交接制度，合同履约管理缺乏系统性。项目谈判人员与实际运营/监管人员的不同，企业或政府中人员岗位的调动，前任与继任者未能就合同的签订及履约进行详细的交接，项目缺乏完善的交接机制，亦缺少具体人员对合同履约情况实施系统性的管理；
第三，未能及时对未履约的事项进行应对和改正。现实中或因事项重要性较低不屑于关注，或事项过于重要但无人负责推动，或因后人不理前事等种种原因，在项目还可保持运行的情况下，政企双方对对方的某些未履约现象未给与及时的干预，未能及时维护自身的权利；
第四，未能及时进行补充合同的谈判及签署。一方面源于合同条款存在原始缺陷，另一方面在较长的运营期内，项目内部或外部情况发生变化，导致合同条款与项目实际实施发生错位，这种缺陷或错位有时是在所难免的，若不能及时签署补充协议特别是涉及服务的标准、绩效考核、付费等重要条款时，将有可能破坏合同条款对双方权益的保护，未来产生纠纷的可能性增大。
2. 项目维修维护及更新重置
项目产品或服务的生产可以说是运营期最重要的事项，而不同行业其生产过程相差较大，生产过程中出现的问题也是各不相同，本文仅对笔者在多个项目中均遇到的项目维修维护及更新重置方面的问题进行讨论。项目维修维护及更新重置方面矛盾的发生主要源于政企双方对于工作标准及效果认定的不匹配。政府方更希望社会资本方在保证项目稳定运行的同时，能够提供及时有效的维修维护及更新重置工作，使设备设施不论是外观上还是功能上都能一直保持优良的水平，若是期末资产由社会资本方无偿移交给政府，则政府方对于维修维护及更新重置更加的关注。而社会资本方在收益目的下，更希望在项目正常运行前提下，使整体成本最低，追求项目运行与维修维护及更新重置成本之间的平衡。当政企双方对于维修维护及更新重置工作的及时性、充分性的认知存在较大的差距时，双方的矛盾就此产生。
3. 价格的调整及确定
一般情况下，PPP项目提供的产品/服务价格的确定方式大致可分为三种：市场定价、投标报价和政府定价。对于市场定价的项目，运营期内价格调整的主动权主要掌握在项目公司手中，价格的确定及调整规则由社会资本方根据项目情况或市场水平自主确定，政府不做过多干预，因此此类定价规则下政企双方在价格的调整及确定上发生重大分歧的可能性不大，本文在此不做过多赘述。本文讨论的重点在后两种定价方式。
对于以投标报价确定初始价格的PPP项目，考虑到较长的运营期内各项成本因素变动的可能性，项目协议中一般会设置价格调整机制，包括调价启动条件、调价方式等，政企双方根据项目协议相关条款进行运营期价格的调整。对于政府定价的项目，价格对社会公众日常生活影响较大，调价规则不由政企双方的项目协议约定，而是需要遵守政府定价相关制度，履行听证程序，例如自来水价格。对于采用以上两种定价方式的项目，在价格的调整上政企双方发生矛盾冲突的可能性较大，其冲突及矛盾多发生于两点：
第一，调价时机及调整幅度。对于投标报价确定初始价格的PPP项目，项目合同中对调价启动条件及调价方式约定清晰条款公平合理时，理想状态下政企双方依合同执行便不会出现条款执行方面的问题。但实际情况错综复杂，很多时候PPP项目价格调整的问题不在于条款，而在于条款之外的因素，例如政府方对项目运营效果的判断、当地其他类似项目调价执行情况、政府财政状况等，多数情况下项目价格调整未能完全按照协议约定执行。对于政府定价类的PPP项目，价格的调整更多的需要考核到市民的承受能力及可能发生的社会稳定风险；
第二，调价条款的修订。对于投标报价确定初始价格的PPP项目，当实际情况的变化导致合同一方认为调价条款的合理性、公平性及适用性存在问题时，极可能提出修约要求。但合同修约属于项目运营期的重大调整事项，政企双方需要解决四个问题或者阻力：
一是原合同条款的合理性、公平性及适用性由谁评判怎么评判；
二是此时发生的条款的合理性、公平性及适用性问题是暂时的还是长期的，是否值得启动修约工作；
三是合同修改的具体内容以及怎样保证修改后条款的公平性及长期适用性；
四是合同修约是否会导致相关责任的追究。调价条款的修订受多重因素的影响，应修订但未修订的现象常有发生。
而对于政府定价类的PPP项目，相关的政府定价规则或条例的修改已超出了社会资本或实施机构的权利范畴。
4. 绩效评价体系的实施
按效付费（或奖惩）是PPP项目的重要机制，项目合同中绩效评价体系在实施时经常出现以下问题：
第一，绩效考核主体错位。部分PPP项目在设定绩效考核主体时，会组建以实施机构牵头其他政府部门参加的绩效考核小组，具体负责对项目进行运营期绩效考核，但绩效考核小组中的部分政府部门有时是因为制定者不成熟的思考或者基于其他原因选定，其日常职责与项目的运营并无多大关联，导致此部分政府部门对项目了解深度不够，对绩效考核工作存在消极的情绪；
第二，考核指标及标准的设定存在缺陷。绩效考核评价指标的可执行性差、指标的颗粒度与项目情况不匹配是PPP项目中比较多发的问题。评价指标的可执行性差可能源自于文字表达的意思模糊、需要的证明资料不可获得或证明力不足，设定的考核指标颗粒度过粗或过细，颗粒度过粗无法达到考核目的，颗粒度过细过度消耗政企双方的时间和精力；
第三，考核体系对项目实际情况的考核效果下降。考核效果下降，可能源自于对项目重点内容考核的缺失、部分重要指标在未实施考核前已能够确定得分、达到一定分值要求的难度过低或过高、考核得分与付费挂钩金额过多或过少等。
5. 股转转让及退出
在要求社会资本成立项目公司的PPP项目中，为了保障项目的稳定性，项目合同的股权转让限制条款一般会对社会资本转让项目公司股权的前提条件、受让方资格及报备审批程序等做出详细约定，虽然如此，实践中也出现了社会资本股权发生变化导致政府实质上失去了对项目公司股份转让控制的问题。当社会资本的股东转让其拥有的社会资本的股份，尤其是股权变更后社会资本的实际控制人发生变化时，虽然社会资本在项目公司中的股份无任何变化，但PPP项目的控制方实质上已发生转移，而很多时候出于对企业独立法人资格的考虑，特别是社会资本为上市公司或央企国企时，政府方在项目合同中并不能无限追溯社会资本的股东的股权转让责任，即使在项目合同对社会资本的控制人变化做出“限制”，此种“限制”基本上仅限于“事后报备”的程度，实施“事前审批”的可能性较低。
6. 人员管理
实践中人员问题多发的项目主要集中在采用TOT、ROT方式运作的存量PPP项目中，此类项目多涉及到原有存量项目人员的安置，当人员安置不彻底时，主要是采用保留原劳动合同关系、由项目公司借用人员的处置方式时，时常发生人员管理方面的问题。此时，项目公司无法获得完整的人事任免权利，在人员管理、薪酬激励、人员培养及解聘上受项目合同及其他外部因素的干扰，借用人员的原单位及实施机构又与项目人员存在不可隔断的法律关系或管理关系，使其也无法避免的被纠缠到项目公司与员工的日常矛盾中。政府方、项目公司及项目人员之间的关系变得复杂。
7. 项目公司经营范围的扩大
一般情况下，PPP项目的项目公司是为特定项目而设立的。但实践中也出现了项目公司中包含多个独立的特许经营项目的现象，此种情况，不论是否符合项目合同约定、是否已经取得政府批准，对政府方和项目公司来讲，都隐藏着不可忽视的风险：
首先，不利于各项目之间的风险隔离。若多个独立项目同时属于一个项目公司，如遇单个项目的借款偿还不及时等财务风险、运营受到政府处罚等运营风险、税收优惠因违规被取消等税务风险......，便会有可能波及其他项目；
第二，不利于项目成本监审。各项目之间成本未能拆分，或政企双方对成本拆分的结果存在争议，都会影响项目的成本监审工作，从而导致项目单价调整的延迟。
8. 运营的评价及监管
政府方在对项目运营进行评价及监管时，出现的问题一般主要集中在两点：
第一，评价及监管工作不够全面。政府方比较重视对项目提供的产品或服务的数量及质量的监管，但不重视对运行过程及其他履约责任的评价及监管。从目标导向来出发，政府实施PPP项目的目的是向公众提供产品和服务，政府监管的重点聚焦社会资本方提供的产品和服务是无可厚非的，也是符合项目实施的初衷的。但项目运营效果不仅仅反映在项目产品和服务的产出上，项目公司的生产流程管控、设施设备维修维护、安全生产、制度管理、财务管理、组织管理、档案管理，项目合同的适应性、完整性及合理性，对项目长期稳定运行的影响也是不可忽视的，也应成为政府方评价及监管项目运营的重要内容；
第二，监管力量配备不足。从现实的政府监管部门及人员设置来看，政府对PPP项目的监管主要是由具有对应行业管理职责的部门实施，各地具体负责PPP项目监管的科室及人员，基本上还同时承担着更多的其他工作，出现对项目的监管不够全面的现象也是情有可原的。同时，监管人员数量也限制了监管人员专业的全面性，而对项目的评价及监管不仅涉及相关行业知识，也涉及财务、法律等专业需求。
三、应对建议
针对PPP项目运营期出现的上述问题及矛盾，如何进行应对及管理，本文不讨论具体问题的解决办法，仅从完善制度建设、加强监管力量建设等宏观方面提出以下四点建议以供参考。
1. 完善履约管理制度，提高依合同履约意识
从根本上来讲，运营期出现的问题或多或少都与履约管理及履约意识的缺乏有一定的关联，因此履约管理制度的完善和履约意识的提升是应对运营期问题、保障项目稳定运营的基础。
一方面，政企双方均应建立完善的履约管理制度，建立以项目合同为核心的管理机制：
首先，建立责任分解制度，将项目合同中履约责任进行分解并落实到具体部门及人员；
第二，建立履约检查及纠错机制，对合同履约情况进行定期检查，及时发现问题，制定风险应对策略，对出现的问题及时进行整改；
第三，建立履约档案管理制度，对履约过程中形成的资料进行收集整理及保存，使得项目的履约有迹可循；
第四，建立双方沟通交流机制，双方制定定期会议制度，沟通项目运营状况，讨论运营过程中的问题。
另一方面，政企双方应提高依合同履约意识。对员工的履约意识进行教育及培养，提高对履约风险的重视，合同履约不是选择性的履约、部分的履约，是全面的、系统性的履约。
2. 加强日常监管，增强监管能力
项目运营过程中出现问题是不可避免的，而在哪个阶段对其进行干预和解决是政企双方可以决定的。及时发现问题，在初期将问题解决，对项目风险防患于未然，若能实现对维修维护效果问题、人员管理问题、股权转让问题、经营范围问题等提前做好约定或在问题出现之初就能得到双方的及时处理，那么很多项目就不会出现多个问题交杂、双方互负责任的复杂局面，项目提前终止发生几率也会大大降低。因此加强对项目的日常监管，在日常管理中及时发现问题，是应对不可避免的项目问题的优先措施。同时，加强对项目的日常监管，充分发挥监管效果，也要求政府增强监管能力，加强对监管机构人员、技术设备等的建设和投入，通过持续的培训提高人员的专业水平。
3. 开展中期评估，重视落实整改
中期评估，主要是通过对项目运营效果进行阶段性的全方位的分析及评价，发现政府方履约、社会资本履约及项目合同中是否存在的问题，对潜在的风险进行提示，并针对问题和风险提出整改和完善的建议。虽然政策文件及很多项目合同中都提出了开展中期评估的要求，但是否按要求开展中期评估在相关合同条款中一般不涉及处罚性后果，因此在实际实施中，通常在出现较大的分歧或出于其他非执行不可的原因发生时，政企双方才有动力开展中期评估工作。中期评估是政企双方进行沟通交流的一个渠道，具有查漏补缺和纠偏的功能，可以为PPP项目初始目标的实现提供坚实的保障。因此政府方应有规律的定期开展中期评估工作。
开展中期评估的同时，也应更加关注对评估报告中提出的整改建议的落实。整改建议落实不到位，中期评估报告也只是镜中花水中月，无法完全发挥其纠偏功能。
4. 引入专业监管力量
监管机构通过人员及技术设备的建设提高监管能力，但鉴于政府对费用及人员数量控制的现实，增加设备投入及人员在短时间内可能是不具有可行性的，此时政府可考虑借助第三方专业力量，协助其完成对项目的日常监管、绩效考核及中期评估工作。
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