姚尚志，济邦咨询  法务顾问

蔡芳方，济邦咨询  华西二部总经理

2024年5月11日，国务院第32次常务会议通过了《公平竞争审查条例》（中华人民共和国国务院令第783号，以下简称“《条例》”），自2024年8月1日起施行，本《条例》效力层级为行政法规，共有五章二十七条。

《条例》的出台引发了业内针对《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称“115号文”）及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“17号令”）确立的政府与社会资本合作新机制下，特许经营者还能否享有行业通用的运营补贴的讨论，以下针对相关问题做简要评论解读。

一、《条例》出台的背景和目的

《条例》出台的目的在于扫除地方招商隐形门槛或保护主义，统一全国大市场，清理与税收、财政资金过度挂钩的产业扶持政策。通过进一步规范市场公平竞争，优化地方营商环境，引导招商投资企业以“产业”为中心到地方开展投资行为，防止个别企业单纯为了套取补贴或税收优惠迁徙到当地，造成大量财政资源占用同时还不能带来产业导入效果的局面，这也是地方政府化债背景下，基于减冗余轻财政负担以及长期主义所出台的政策。

二、如何理解不得给予特定经营者财政奖励或补贴

根据《条例》第十条：

《条例》中通过“反面列举”的方式描述补贴政策的禁止情形，关于财政奖补应有如下理解：

• 奖补立法依据应当充分

  
  

  本条前段中针对税收优惠、财政奖补等优惠政策的制定限定为“需要由法律、行政法规或者国务院批准”这三种情况，可见对地方政府使用财政资金进行奖励及补贴的事权进行了一定程度的上收，地方的自主决策也需要在法律、行政法规或国务院一事一议的基础上开展。对比以往清理奖补政策，本轮区域奖补清理更加注重综合治理和依法推进，对于各地“没有法律依据、行政法规或者国务院规定依据”的区域性税收优惠和财政奖补都有被审查清理的潜在风险。

  
  

• 地方仍有发布非垄断行业性补贴政策空间

  
  

  新《条例》规定尚有不详尽之处，即未就“特定经营者”进行明确限定，特定是指“特定行业”“特定企业”还是两者都包含并未做基本明确，但从《条例》制定目的来看，政策是为了消除行业壁垒，统一全国市场，促进公平竞争，针对行业进行的补贴往往具有促进产业导入及公平竞争的作用，并非单纯的地方保护行为，因此在地方该行业存在充分竞争的情况下（即非垄断行业、同行业有多家竞争者），地方政府基于国家层面对于行业的补贴政策，对特定行业企业进行普适性的财政补贴或奖励，应认为不属于奖补“特定经营者”，并不会被认定为违反《条例》的规定。

可见，《条例》并不禁止地方政府发布非垄断行业性补贴政策，这实际与115号文、17号令确立的政府与社会资本合作新机制下，聚焦使用者付费，但允许行业通用运营补贴存在的要求并无冲突之处。按照115号文的规定：“...政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本...”因此，针对城镇供水、供气、供热，污水等行业层面已有的运营补贴政策仍可存续，但需明确的是政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本，无论是新制定或是存量的奖补政策，除须对财政奖补政策的行业范围限定以外，还须对所涉奖补的使用范围加以明确。

三、关于《条例》的约束范围

国家市场监督管理总局法规司司长彭新民于2024年6月21日在国务院新闻办公室举行的国务院政策例行吹风会上提到，《条例》将涉及经营者经济活动的所有政策措施，包括法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施都纳入公平竞争审查范围...《条例》有针对性设置了监督处理措施和考核评价机制，保障公平竞争审查工作可监督、可检查、可问责...“国务院定期对县级以上地方人民政府公平竞争审查工作机制建设情况、公平竞争审查工作开展情况、举报处理情况等开展督查”。

从官方表述中可知，《条例》约束范围应包含中央及地方出台的各类规范性文件，但从目前政策尚未出台具体配套制度的阶段来看，更多倾向于中央对地方的审查，因此从地方政府角度，《条例》正式实施后，地方性法规、地方规章、规范性文件以及具体政策措施等各类规范性文件在制定时即受约束。

近些年，国家不断加强对于地方奖补、税收优惠以及其他优惠行为的规范管理，不断排查、清理不符合国家法律法规的优惠政策，本次《条例》的出台，从行政法规层面确立政策的权威性和执行力，可见国家在促进市场公平竞争、优化地方营商环境的坚定决心，因此，于地方政府而言，依法合规发布可执行的奖补政策，对于吸引投资、维护良好诚信形象至关重要；于新机制特许经营项目而言，转变“政府兜底”思维，提升自身项目筹划和合规管理能力，依法依规申请奖补优惠才能更好地提高项目运行效率及效益。

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