《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中提到“各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。”很多各级地方政府将“审慎开展政府付费类项目”过度理解为“政府付费类项目不能做、不敢做”，甚至倒逼政府将本身就不具备经营性收入性质的项目包装成具备经营性收入的可行性缺口补贴项目，产生个别PPP项目胡乱打包的情况。根据全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报，“2018年前三季度使用者付费类项目净减项目92个、投资额1,435亿元；可行性缺口补助类项目新增项目509个、投资额5,132亿元；政府付费类项目新增123个，投资额净减227亿元。管理库累计使用者付费类项目623个、投资额9,150亿元；累计可行性缺口补助类项目4,407个、投资额8.0万亿元；累计政府付费类项目3,259个、投资额3.4万亿元”，从统计数据中可以看出，可行性缺口补贴项目的累计投资额已经超过了政府付费类项目的两倍，项目个数也超过了政府付费类项目的30%。

随着可行性缺口补贴类项目的增加，准经营性项目的经营性收益与风险分配问题也成为了项目潜在社会资本密切关注的问题，经营性收益的预测也往往成为政府和社会资本谈判中争论的焦点，如果缺乏合理的机制设置，项目推进可能面临着搁浅的风险，因此本文重点讨论准经营性项目的收益与风险合理分配机制。

准经营性项目由于本身具备获取经营性收益的特点，理论上，应备受投资人青睐，毕竟能够产生经营性现金流的项目在融资、政府信用方面的风险都会比政府付费类项目小，但往往由于方案或财务测算中对经营性收入缺乏客观的评估，且经营性资产本身较为鸡肋，反而加大了社会资本承担的经营性风险，导致社会资本在对准经营性项目难以做出准确的投资评估，增加了项目顺利落地的难度，即使落地了，也难以避免针对经营性收入进行重新谈判的情况发生。

因此，笔者建议合理的经营性项目收益与风险分配机制可以从以下几点入手：

部分PPP项目的可行性研究报告或专项规划文件会对项目本身的“客流量、车辆通行量”进行预测，须重点关注项目资料中预测的“量”的是否考虑了价格因素，笔者曾注意到某些项目的可行性研究报告对“客流量/车辆通行量”的预测并没有考虑价格的高低对量的影响，只考虑了基于未来人口、经济发展等因素对“量”的影响，是一个不考虑价格因素的需求量，但是根据经济学原理，收费项目的供求平衡点会受到价格波动因素的，除非是生活必需品之类的需求价格弹性较小的商品。PPP项目虽带有公共产品性质，需求价格弹性小，但在自身能够产生经营性收益的项目中，如果存在免费的替代品，价格对需求的影响非常大，常见的带收费性质的项目比如旅游景区、公益性公园、高速公路项目、停车场等，价格高低直接影响需求。因此，预测经营性收入未考虑价格因素的“量”作为经营性收入的预测基础都是非常不准确的。

建议在设置经营性项目的“量”时应结合设计文件及同类型项目的运营情况（调研），并充分考虑同类型项目所在地的经济发展水平以及人口规模与标的项目的可比性，根据调研结果在未考虑价格因素的“量”上考虑一定折扣。

作为项目发起、立项的审批主体，政府方在项目可行性研究阶段做出提前建设的决策，应承担项目在运营初期一定时间内存在的供应能力与实际需求不匹配的风险，设置保底收入是比较常见的做法，尤其是环保领域，如污水处理、垃圾焚烧等适合按量付费的项目。需要说明的是，保底收入的设置并不违反关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预〔2017〕50号)“三、规范政府与社会资本方的合作行为……不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债”。保底收入不等同于承诺最低收益，保底收入指的是如实际量不足保底量时，政府方按保底量对项目公司进行付费，而不考虑运营成本超支的情况。

分期建设机制应与保底收入相结合。在某些情况下（比如未来拆迁成本过高、邻避效应问题、公共服务波动性大）政府愿意通过提前建设避免出现服务不足的风险，此时，在方案中建立分期建设机制可以避免超前建设带来的资源浪费问题，这个设置在项目设施更新换代速度较快的领域比较常见，比如新能源电动汽车的充电桩、污水厂、供水厂等。在分期建设机制中应注意设置启动远期建设的前提条件，可以是人口、实际处理量、实际供水量等与项目使用量息息相关的条件，避免未来在执行过程中对是否启动远期建设的关键问题上产生争议。

准经营性PPP项目不一定都适用于保底收入的设置，比如旅游类项目中除了门票收入外的其他经营性收益很可能成为项目公司的主要使用者付费收入来源之一，其他经营性收益很大程度上取决于项目未来的设计及运营方案，建议可考虑在采购环节由社会资本在投标文件的设计方案中提出项目总体设计亮点、经营性项目的设计思路以及相关的成本及收入测算，经营性收益越高即可反哺可行性缺口补贴，提高中标的可能性。

但须注意的是，此方法由于经营性收益风险完全由社会资本方承担，对社会资本方的设计、运营能力要求较高，如市场测试阶段的潜在社会资本均不具备完善的设计、运营能力，建议谨慎采用此方式设置经营性收益值。

PPP项目全生命周期内的经营性收益不确定风险应由社会资本承担。虽然项目规划、设计方案后续变更以及未来新建竞争性项目会导致合作期内的经营性收益存在一定的不确定性，但均可通过PPP项目协议设置相关条款予以约定，简单粗暴约定未来合作期内据实结算经营性收入的结果抵减可行性缺口补贴的做法直接转嫁社会资本的经营性收入风险至政府方，并没有体现全生命周期社会资本的风险管理能力。

此外，未在方案中设置对经营性收入的具体数值要求也会导致社会资本缺乏对增加经营性收入的积极性，无法实现采用PPP模式下提高经营性收益从而降低政府支出责任的目的，仅提高了建设效率，而未能显著提高运营效率，与采用PPP模式的初衷相背驰。

经营性收益较强的项目占用的建设用地属于商业、旅游、娱乐等经营性用地，必须通过出让方式取得，土地出让的方式主要有两种：招拍挂和协议出让，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（39号令 中华人民共和国国土资源部令），第四条“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。” 《协议出让国有土地使用权规定》（2003年6月11日国土资源部令第21号发布）“出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。”因此，经营性用地的主要获取方式为招拍挂，存在获取主体的不确定性。

PPP项目中涉及经营性用地的，根据财政部发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）率先提出了“将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施”，虽然有政策明确提出合并实施的观点，但并未出台相关指导细则，让各级地方政府难以操作。

由于采用招拍挂方式取得经营性用地增加了项目投资成本的不确定性，建议在PPP项目协议中应对获取经营性用地的不同情况设置不同的条款，主要分为三个方面：（1）如未来项目公司可依法通过协议出让或划拨方式取得经营性用地，此方式下可考虑将经营性用地的获取成本纳入项目总投资，降低投资成本的不确定性；（2）项目公司依法通过招拍挂取得经营性土地，此方式下由于土地获取成本存在不确定性，建议相关成本由项目公司自行承担，项目公司通过未来取得的经营性收益收回土地成本；（3）项目公司通过招拍挂未取得经营性土地，此方式下建议参照不可抗力情形下导致项目情况发生重大变化的条款执行，同时应定性约定项目公司如存在故意未在招拍挂环节获得经营性土地给政府方造成的支出责任增加的处理原则。在财政承受能力分析中可考虑采用情景分析法测算土地出让风险带来的政府支出责任的增加。

可行性缺口补贴类项目中带有经营性收益，项目公司可通过自身的经营能力产生收入，不必完全依靠政府信用收回其投资运营成本，从这个角度考虑，可行性缺口补贴类项目应更受潜在社会资本欢迎，但由于部分可行性缺口补贴项目情况复杂（如夸大项目经营性收益等）、缺乏合理的风险收益分担机制或潜在社会资本能力不足等原因，造成经营性收益反而成为政府与社会资本僵持不下的谈判要点之一，笔者希望本文对此类项目的风险收益机制的初步探讨为双方的谈判提供决策依据。