作者：裴高骞 济邦咨询 经理

随着近年来国家乡村振兴战略的逐步深入，农村人居环境整治和农村公共基础设施管护问题受到越来越多的关注。2018年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》，明确提出要改善农村人居环境, 建设美丽宜居乡村，并把梯次推进农村生活污水治理作为一项重点任务。2019年10月，国家发展和改革委员会、财政部出台的《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》（发改农经〔2019〕1645号）更是进一步要求在全面补齐农村公共基础设施短板的同时，构建符合农业农村特点的农村公共基础设施管护体系，全面提升管护水平和质量。乡镇污水处理作为农村人居环境整治的重要内容和薄弱环节，建设和管护的重要性也越来越得到凸显，与之对应，市场上也集中涌现了一批乡镇污水处理设施PPP项目。本文从乡镇污水处理设施PPP项目的特点出发，对乡镇污水处理设施PPP项目竞价标的设置的考虑因素展开讨论，并结合具体案例展示了一种设置方案，供大家参考。

乡镇污水处理设施PPP项目的运作范围通常是不包含城区的某一行政区域，将域内乡镇及农村集中或分散的污水处理设施统一打包运作，实现统一建设、统一运营、统一考核、统一付费，一般来说，乡镇污水处理设施具有以下特点：

1、污水处理设施类型多样，布局分散，单个污水处理厂规模较小，设计标准和处理工艺往往不统一，单位经营成本可能存在较大差异。

2、项目一般包含存量、新建或改扩建污水处理设施等内容，项目类型为“存量+新建”，存量设施产权主体分散，权属复杂。

3、部分存量污水处理设施建成后并未进入实质运营状态，处于闲置或空转状态。

4、以某一行政区域内整体污染水体改善为目标，建设、运营维护内容包括若干乡镇污水处理厂、管网及其他集中或分散式污水处理设施。

5、受人口变动和域内工业企业影响，处理水量和水质波动较大。

乡镇污水处理设施PPP项目的运作中，项目公司基本不具备向终端用户收费的基础，污水处理费由政府委托供水企业在收取自来水费时一并代征，按照财政预算收支两条线管理的原则，该类项目的回报机制表现为“政府付费”。因此，政府支付的服务费是项目公司的全部收入来源。在设置竞价标的时，建议从以下几个方面结合项目特点对政府付费的方式和数额进行设计，提高项目操作的可行性和针对性：

1、重视单个污水处理设施处理工艺的差异性

乡镇污水处理设施PPP项目中包含的污水处理设施数量众多，规模不一。污水处理设施的设计标准和处理工艺决定了经营成本的构成，也进一步影响到竞价标的设置方式。如果各污水处理设施进水质量差别不大，出水标准统一且处理工艺相同，则可以考虑设置和经营成本挂钩的统一竞价标的，如设计标准和处理工艺差异较大，则需要考虑对污水处理设施按照工艺特点进行分类并分别设置竞价标的。

2、一定条件下可根据项目特点适用可用性服务费竞价

传统的新建单体污水处理项目（如城区单一污水处理厂BOT）中，由于社会资本建设运营的边界较为清晰，合作期内变动较少，报价竞争通常采用政府方设定水量，由社会资本竞争污水处理单价的形式。而在乡镇污水处理项目中，鉴于子项目众多且具有差异性和不稳定性，一定条件下也可以根据项目特点适用可用性服务费竞价。

举例来说，如果污水处理设施存量部分采取OM形式运作，再用单一的污水处理单价竞价，就会出现将存量设施的运营成本以及新建设施的建设成本、运营成本统一折算到污水处理单价中，给未来污水处理价格的调整带来困难；如果每个污水处理设施都独立设置污水处理单价或包干价（一些农村集中或分散式污水处理设施限于条件可能无法准确监测处理水量），可以解决污水处理价格调整的问题，但是在设施处理工艺一致或设施种类众多且分散的情况下，又会显得竞价指标繁琐且重复设置。此时就可以考虑引入可用性服务费竞价，将污水处理设施的投资建设成本和运营成本分别核算并给于回报。

乡镇污水处理设施PPP项目的处理水量和水质波动较大，未来运营存在一定的不确定性，预期会出现较多变更和调整的情形，甚至有可能出现单个污水处理厂项目退出的情况，届时都要结合竞价标的对政府付费进行调整，设置可用性服务费竞价标的也可以灵活应对项目运营期可能发生的各种情势变更。

此外，运营成本单独报价也无需再考虑设置保底水量的问题。在采用污水处理单价作为唯一竞价标的的污水处理项目中，项目的投资和运营收益都统一在水价中，将全部政府付费数额和处理水量直接挂钩，同时覆盖项目的固定成本和可变成本并给与一定合理利润。设置保底水量（或基本水量）的目的是保证在进水不足的情况下政府付费能满足污水处理设施正常运行的需要，其补偿机制也是与污水处理单价紧密相连的，通常约定当实际进水量低于保底水量时，不足水量部分由不足水量*固定成本费给与补偿。而乡镇污水处理设施PPP项目如采用“可用性付费+运维绩效付费”的付费机制，其固定成本费用部分基本可由可用性服务费相应冲抵，因此无需再另行设置保底水量。

3、竞价指标须界定清晰易获得

乡镇污水处理设施PPP项目中一般包含比城区污水处理厂更多类型的项目设施，因此，我们在制定标的时，要注意分门别类根据某类设施的具体情况进行设计，整体设计的最佳效果应保持项目公司在全生命周期具有合理的内部收益率，再通过竞争程序实现服务质量与价格的最优化，实现政府利益最大化。同时在竞价标的指标的选择上，要优先选择可以清晰算出项目某一时点政府付费的竞价指标，并明确该竞价指标的计算方式。

另外要注意的是，内部收益率指标是一个涉及PPP项目全生命周期的动态概念，它是项目公司除了报价以外，通过其管理能力高低以及经绩效考核后实际达到的全生命周期收益指标。它可以是政府在多种假设的前提下测算政府付费的一个参考工具，也可以是社会资本对项目收益做预期管理时的一个目标，但不宜作为竞价标的，将其作为竞价标的有约定固定回报之嫌，实操中很难把握。

4、符合项目绩效考核和按效付费的实际需要

下面以某区域乡镇污水处理设施PPP项目为例，对乡镇污水处理设施PPP项目竞价标的设置做具体分析。

1、项目基本信息