作者：郭路赟
济邦咨询 高级经理
作者：张雨新
济邦咨询 经理
摘要
习近平总书记在党的十九大报告中指出:我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在此背景下，全过程工程咨询为工程建设项目高质量落地提供有力保障。着眼于工程建设项目的全生命周期，投融资决策和履约监管成为全过程工程咨询的两个重要抓手。本文从工程咨询服务执业人员的角度出发，以我国基建发展情况为基础，深入分析全过程工程咨询提出的背景，对项目投融资决策及履约监管实施的意义、具体实施路径进行梳理，以期为全过程工程咨询项目科学决策与规范实施提供依据。
一、全过程咨询服务提出的背景
数据来源：公开资料整理
图1 2004—2020年我国基建投资规模及增速图
近年来，中国的“基建狂魔”称号享誉世界。从图1可以看出，2020年的基建投资规模几乎是2004年的10倍之多，尽管自2013年以来增速放缓，但我国基建投资规模仍保持着较高水平。中国宏观经济研究院综合运输研究所、前国家发改委综合运输研究所副主任向爱兵提出：新时期推动基础设施高质量发展，应强调以提质增效为中心……以提升全生命周期质量水平为发力点，统筹基础设施规划、设计、建设、运营、维护、更新等各环节，加强项目全生命周期管理，提升基础设施产业全链条质量水平。优化升级是推动基础设施高质量发展的主要手段，其核心要义是“去粗取精”，摈弃过去单纯强调“规模扩张”的粗放式发展路径，转向“精耕细作”“精益求精”的内涵式发展模式，通过减量发展、集约发展、协同发展的系统优化方式来推动实现基础设施高质量发展。[1]
基础设施的高质量发展,离不开工程咨询行业的发展与助力。国务院办公厅于2017年2月21日发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）（以下简称《建筑业发展意见》），提出了全过程工程咨询（以下简称“全过程咨询”）理念：“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业”。同年5月，住建部发布《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》(建市〔2017〕101号)，随后北京、上海、江苏、浙江等8省（市）、40家企业展开为期2年的全过程咨询试点工作，为健全全过程咨询管理制度、全面推进全过程咨询工作奠定了坚实基础。
在《建筑业发展意见》及试点工作的带动下，部分传统工程咨询企业积极探索全过程咨询转型发展路径，通过依托自身业务优势，创新应用“1+N”、“N+X”等多样化全过程咨询模式。2019年3月15日，国家发展改革委联合住房城乡建设部印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）（以下简称《指导意见》），进一步明确发展全过程咨询的背景及其意义：改革开放以来，我国工程咨询服务市场化快速发展，形成了投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等专业化的咨询服务业态，部分专业咨询服务建立了执业准入制度，促进了我国工程咨询服务专业化水平提升。随着我国固定资产投资项目建设水平逐步提高，为更好地实现投资建设意图，投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强。这种需求与现行制度造成的单项服务供给模式之间的矛盾日益突出。
因此，《指导意见》明确提出：为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，深化工程领域咨询服务供给侧结构性改革，破解工程咨询市场供需矛盾，必须完善政策措施，创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式。特别是要遵循项目周期规律和建设程序的客观要求，在项目决策和建设实施两个阶段，着力破除制度性障碍，重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，为固定资产投资及工程建设活动提供高质量智力技术服务，全面提升投资效益、工程建设质量和运营效率，推动高质量发展。
二、投融资咨询成为市场化项目全过程咨询中的新抓手
1、投融资咨询在现代工程咨询服务中的重要性逐渐凸显
在传统的工程咨询服务领域，勘察、设计、监理、招标代理、造价等咨询内容更受重视，而特别针对投融资的工程咨询似乎并不多见；而在传统政府投资模式下，投融资方式较为单一，投融资咨询服务同样不占主导地位。2013年9月6日，国务院发布了《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号），提出了“深化投融资体制改革，充分发挥市场配置资源的基础性作用”。2014年12月2日，国家发展改革委发布了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），提出了“开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用”。同时还提出“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。至此，投融资研究工作在工程建设项目实施模式多元化的环境下，被重视程度逐步提高。
2017年11月6日，国家发展和改革委员会发布了《中华人民共和国国家发展和改革委员会令》（第9号），即《工程咨询行业管理办法》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》提出“工程咨询服务范围包括：（一）规划咨询……（二）项目咨询：含项目投资机会研究、投融资策划，项目建议书（预可行性研究）、项目可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告的编制，政府和社会资本合作（PPP）项目咨询等；（三）评估咨询：……（四）全过程工程咨询：采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。”也就是说全过程咨询可以采用前文（一）（二）（三）项咨询服务的任意组合方式，即投资机会研究、投融资策划等内容也将纳入全过程咨询服务范围中。除此之外，与勘察、设计、监理、招标代理、造价等咨询内容均为仅针对工程建设的某一个阶段不同，投融资咨询需要着眼于项目的全生命周期进行通盘考虑，因此其更能够体现全过程咨询的重要意义。
2、投资决策环节在项目建设程序中具有统领作用
而《指导意见》更是明确提出“以投资决策综合性咨询促进投资决策科学化”，以及“投资决策环节在项目建设程序中具有统领作用，对项目顺利实施、有效控制和高效利用投资至关重要。鼓励投资者在投资决策环节委托工程咨询单位提供综合性咨询服务，统筹考虑影响项目可行性的各种因素，增强决策论证的协调性。综合性工程咨询单位接受投资者委托，就投资项目的市场、技术、经济、生态环境、能源、资源、安全等影响可行性的要素，结合国家、地区、行业发展规划及相关重大专项建设规划、产业政策、技术标准及相关审批要求进行分析研究和论证，为投资者提供决策依据和建议”。进一步夯实了投融资咨询在工程咨询以及全过程咨询服务中的重要地位。
在从业的十余年中，明显感受到在近些年工程建设项目管理单位或发起部门已经意识到投融资咨询的必要性，并且愈来愈重视投融资咨询服务的专业性。在传统的工程咨询服务中，投资决策咨询通常都是作为可行性研究报告编制中的一部分，即项目经济评价。但由于在传统的政府投资模式下，通常经济评价局限于建设期，而往往忽视期限更长的运营期。现如今在国家的鼓励和引导下，越来越多的工程建设项目，包括很多大型基础设施及公共服务项目，均有企业参与投资，甚至成为基础设施项目投资的主力军。作为企业，谋求利益与发展是其最根本的生存目标。即便政府发起的工程建设项目，一旦需要企业参与投资，那就与可行性研究报告中站在政府的角度评价项目经济性不同，而是要从投资者的角度考虑投资回报情况。
因此，为了项目最终能够顺利实施，项目发起时的投融资咨询至关重要。投融资咨询必须对项目全生命周期进行全面考虑，而不能只考虑某一个阶段或某一个方面。因此投融资咨询对于执业者的综合素质要求较高，也就是通常所说的复合型人才。正因如此，一些项目发起部门在工程可行性研究报告编制阶段，便委托了投融资咨询机构，进行通盘考虑，最终确定合理可行的投资规模、建设内容、投融资模式等。
不仅针对企业参与投资的市场化基础设施项目，《指导意见》也明确提出“政府投资项目要优先开展综合性咨询”——为增强政府投资决策科学性，提高政府投资效益，政府投资项目要优先采取综合性咨询服务方式。
由此可见，全过程咨询应能够实现对项目全生命周期进行谋划，最终使得项目实施的效率提高，避免后一阶段与前期咨询工作存在重复、不协调甚至不一致，这应该是全过程咨询的更重要的意义。而不仅是简单地将传统的工程咨询各部分内容进行简单的归拢，让负责各部分咨询服务的机构组成联合体提供咨询服务，避免内部的协调沟通工作不够深入，未能发挥全过程咨询的高效率、高质量原则和目标。
三、全过程咨询中的又一抓手 — 履约监管
1、履约监管定义
自《建筑业发展意见》提出培育全过程咨询要求以来，各项目建设单位拟依托咨询机构专业的项目组织集成管理能力破解传统项目管理碎片化、断层化等问题，然而在全过程咨询服务机构参与项目实施过程中仍然存在项目管理体系不成熟、专业性咨询人才匮乏、咨询服务质量参差不齐等诸多问题[2]。
《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》（建市规〔2019〕11号）曾指出“强化合同履约监管。将履约行为纳入信用评价，中标人应严格按照投标承诺的技术力量和技术方案履约，对中标人拒不履行合同约定义务的，作为不良行为记入信用记录。”
全过程咨询履约监管即在项目全生命周期内，建设单位根据合同约定产出及标准，通过绩效管理、合同管理及风险管理等措施对咨询服务机构的履约行为进行监督管理。建设单位将通过规范建立以运营为导向的全过程履约监管体系，从优化设计及建设着手，严格把控项目成本、进度、质量及运营成果，力求项目做实做优，保障项目顺利落地。
2、履约监管实施思路
全过程咨询包含投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，贯穿项目前期决策、勘察设计、施工及运营移交全生命周期[3]。建设单位应树立以运营为导向的全过程咨询理念，在项目决策阶段根据立项批复建设内容提前制定项目预期目标，同时建立集合事前、事中和事后的全链条动态监管体系，对项目实施过程中出现目标偏差情况及时采取纠偏措施。咨询服务机构则应按照合同约定履行合同义务，在项目勘察设计、招采及施工管理过程中，积极接受建设单位实施履约监管，包括但不限于绩效管理、合同管理及风险管理等监管措施。
履约监管为全过程咨询规范有效实施提供了保障，建设单位应充分发挥裁判员作用，在确保项目建设安全的前提下，以成本最优化为原则，提高项目实施效率和工程质量，为项目运营移交奠定良好基础。
3、履约监管实施路径
（1）履约监管的意义
对建设单位而言，通过在项目全生命周期实行履约监管能够避免因前期工作不实、项目管理不到位等导致项目终止情况的发生，同时在出现政策调整及设计变更等导致合同修约情况时，建设单位可通过即时启动风险管控机制，确保项目高质量落地落实。
对咨询服务机构而言，履约监管是助力其把控项目全过程咨询服务质量的重要手段。在项目勘察设计、建设及运营移交等各阶段，集绩效评价、合同管理及风险管理等于一体的履约监管方式将为全过程咨询单位提供全面系统的整改建议，督促其建立起动态项目管理体系，提升全过程项目管理能力，为今后项目实施积累宝贵经验。
（2）履约监管实施路径
工程建设程序复杂繁琐，建设单位履约监管将从招标文件编制、合同谈判到项目具体执行科学制定履约监管计划，通过PDCA循环原理全面把控工程建设目标，实施全流程动态监管。
图2 项目全生命周期履约实施路径图
现对项目全过程咨询各阶段履约监管实施路径整理如下：
1）投资决策阶段
① 建立履约监管体系
项目实施过程中，为避免出现项目各相关职能部门监管责任落实不到位、全过程咨询机构缺乏履约意识等问题，在开展招标工作前，建设单位可对项目全生命周期各阶段关注要点进行梳理，结合项目预期产出及效果建立全流程履约监管体系。项目各相关职能部门也应积极参与履约监管体系搭建工作，深入细化各项绩效评价指标及评价标准，并将其纳入招标文件及项目合同。
② 投融资审核
在项目投资机会研究及可研编制期间，建设单位可通过聘请第三方咨询机构开展财务分析专项咨询，对可研及投融资报告中财务部分关于建设资金来源合规性、融资方案的可操作性等内容进行审查，并根据项目建设内容、运营收入及运营成本等基础数据进行财务测算，统筹分析项目整体资金情况，综合评价项目经济可行性。
2）项目建设阶段
① 绩效管理
在项目建设阶段，建设单位在对工程进度、成本及质量等各项指标进行实时动态监管的前提下，可自行组织或委托第三方专业机构每年开展一次绩效评价工作，同时对重要施工节点需开展专项评估。
绩效评价工作专业性强、考核内容多，建设单位可结合项目合同科学制定绩效评价方案，并组织专家按时开展绩效评价工作，编撰完成绩效评价报告，建立健全按效付费机制，将绩效评价结果与全过程咨询付费挂钩，同时对存在问题项目督促相关责任方限期整改。
② 合同管理
全过程咨询将以往传统咨询庞杂的合同体系化繁为简，主要涵盖全过程咨询服务咨询、施工总承包及专项咨询等各类协议。自合同起草谈判到合同签订履行，建设单位需建立清晰的BIM合同管理体系规范项目合同管理秩序，对合同履行情况进行实时监管。
针对项目实施过程中可能会由于法律变更、规划调整、不可抗力等因素导致合同修约、合作提前终止等情况，涉及到合同再谈判、终止流程启动、补偿金测算与支付以及补充/终止协议的签署等问题，建设单位可将合同管理与履约风险管理相结合，及时启动合同风险调控机制，有效保障项目顺利实施。
③ 风险管理
项目全生命周期可能存在市场风险、投融资风险、合同风险及项目管理风险等潜在风险。建设单位可采用风险结构分解、专家调查等方法对项目潜在风险进行识别和分析，结合项目合作各方的风险认识程度、风险控制能力及风险偏好建立风险分配方案。同时按照事前风险防范、事中风险控制及事后风险监督的原则，建设单位应制定具体的风险管控方案，对风险管控范围、风险管控措施进行全面梳理，整体把控项目预期实施目标。
3）项目运营阶段
① 建立项目运营管理方案
项目竣工验收投产运营后，建设单位需对运营单位提供的项目运营管理方案进行审核确认，主要包括运营服务范围、运营成本测算合理性及应急管理措施的可操作性等内容，力求通过规范项目运营管理实施路径实现项目高质量、高效率运营。
② 绩效管理
同项目建设期，运营期项目运营产出、运营管理措施及运营效果均为建设单位关注的重点内容。建设单位可自行组织或委托第三方专业机构制定绩效管理工作方案，并定期组织专家开展运营期绩效评价、中期评估，对项目运营过程中的潜在问题早发现早处理，并形成绩效评价报告及中期评估报告，督促项目运营方限期整改。
③ 大中修计划
随着运营年限的增长，为解决设备老化、设备运行效率降低等问题，建设单位可根据相关工程技术标准规范制定大中修计划，对大中修时间、范围及成本等内容进行梳理，并委托、监督第三方实施。
4）项目移交阶段
① 项目移交
对于需要进行移交的全过程咨询项目，建设单位应提前制定移交方案，主要包括移交内容、移交时间安排及移交程序等，在明确项目符合移交标准的基础上，有序开展项目移交工作。
② 后评价
后评价是对项目投融资决策、项目设计与施工及投产运营情况进行全面评价总结，建设单位通过分析、比较项目实际履约管理效果与预期控制目标间的差异，并形成文本材料归档，可为后期开展全过程咨询工作提供宝贵经验。
四、结语
“全过程性”无疑是全过程咨询最需要重视的特性之一，如何能将全过程的咨询内容进行整合优化，提高项目全过程的实施效率，方才是全过程咨询的最终目标。无论是投融资咨询还是履约监管，都能够贯穿项目全生命周期，具有十分的“全过程性”，因此将二者称为全过程咨询的新抓手。
参考文献
[1] 《把握基础设施高质量发展着力点》，向爱兵，2020年4月16日，《经济日报》。
[2] 赵越,邱国林.全过程工程咨询存在的问题研究[J].四川建材,2020,46(10):187+189
[3] 《房屋建筑和市政基础设施建设项目全过程工程咨询服务技术标准》