作者：赵学彬
湖南省建筑设计院集团股份有限公司规划院 总规划师、正高级工程师、博士
经过近40年改革开放以来的快速发展，我国城镇化水平由改革开放之初的17.9%提升到2020年末的63.89%，城镇化水平已经进入中后期阶段。当前我国城市发展速度已经由高速增长转向中高速增长，进入了更加强调以人为核心和以提升质量为主的转型发展新阶段。十九大以来，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，重新构建国土空间规划体系，严格划定城镇空间增长边界，严控城市增量用地。按照当前国土空间规划开发边界划定要求，未来十五年城镇增量用地将大大缩减，城镇发展不得不面临由过去土地财政的增量时代向土地金融的存量时代快速转型，“城市更新”成为各个城市未来城市规划建设的主战场。
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，2021年“城市更新”首次被写入政府工作报告。迈入新的发展阶段，“城市更新”被赋予了新的使命，其既是构建“双循环”新发展格局的重要支点，也是与民生福祉和生活质量提高密切相关的民生工程，必要性、战略性和迫切性不言而喻。然而，过去四十年的城乡规划学科理论体系、实践手段和政策工具均在应对存量规划中捉襟见肘，尤其是在当前管理主体事权模糊的背景下，城市更新工作推进中存在理论体系、技术方法、实践模式、制度工具等各个方面的盲点，导致当前城市更新工作存在雷声大雨点小的通病。为此，需要系统梳理城市更新实践工作的流程及其难点，从而形成推动城市更新从策划到规划、从实践到运营的全流程技术工具包，保障项目孵化落地。
一、要深刻认识城市更新与当前城市发展阶段的关系
1、城市更新是未来我国城市规划建设的新常态
2012-2020年的统计数据显示，全国新增建设用地占比逐年减少，存量供地占比逐年增加。同时，全国现有建成房屋超过700亿㎡，房龄超过20年的建筑近300亿㎡。如果将2021年作为我们全面启动城市更新元年，那么自1978至2020年长达40多年间，城市规划建设仍然以增量模式为主，尤其是中西部地区城市，各轮城市总体规划的逻辑仍然是寻求人口规模的增长和土地规模的增长，是一种基于空间增长逻辑下的城市规划建设模式，即以大规模征用集体建设用地赚取土地的级差地租，从而驱动城市规划建设的不断增长。随着国土空间规划体系改革的实施，新一轮国土空间规划在耕地保护和生态红线划定的底线思维基础上，过去粗放发展的增长逻辑已经难以为继，在框定开发边界和增长总量的前提下，增量土地获取城市发展效益的边界日益收窄，未来将更需要对城市存量空间效益提升与挖掘，从而获取城市发展长周期内的增量收益。当城市发展迈入存量阶段，城市更新将是未来城市规划建设的新常态，将伴随我国两个一百年目标的实现过程。
2、城市更新是城市规划建设模式转型的新举措
“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念正倒逼传统城市开发和建设模式的转型。过去的增量时代以土地增值为核心、以融资开发为手段、以商品住房消费为支撑，形成高投资、高周转、高回报的完美闭环，并确立了一系列相匹配的土地政策、规划法规、投融资政策。而存量更新时代则以实现空间经济为核心、以长期可持续现金流为手段、以城市运营增值服务为支撑，具有投入大、周期长、回报低等特点。随着房地产行业下行以及房住不炒的政策导向，土地财政已经难以为继，政府需要从土地财政向土地金融转型。随时间推移，存量建筑更新需求将快速增加。在深入推进以人为核心的新型城镇化战略背景下，很多城市将由外延扩张转向内涵提质、存量发展的阶段。
3、城市更新是践行“人民城市”的新路径
我国社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。建设“人民城市”理念，正是应对城市主要矛盾转变的重要手段。城市是文明的标志，是人类美好生活的家园，城市承载着人们对美好生活的向往，新时代城市更新的动力来源于人们对美好生活的追求。因此，城市更新不仅仅体现为城市物理空间的更新改造，更是对城市人的行为、活动、价值的空间塑造，通过城市更新让老城重新焕发活力，提供更加包容、宜居的空间场所。
4、城市更新是城市空间价值提升的新领域
城市更新不能简单的实行以量换价的建设运营模式，更不能演变成简单的以拆换量的城市拆迁改造行为，住建部先后出台的政策文件对城市更新划定了明确的红线，从以前的“拆改留”转向“留改拆”，即城市更新应从短周期房地产开发模式向长周期城市运营方向转型，是系统化、立体化和全方位重新构建空间价值的规划行为，城市更新将是未来城市空间价值提升的重要领域。
二、城市更新政策导向与实施运营的关键问题
1、城市更新政策比较及价值导向
城市更新行动是中央五中全会和国家“十四五”规划作出的重大决策部署，是对过去土地财政驱动的城市经济发展模式的干预，是对未来城乡区域协同发展的谋划。近两年从国家到省市层面密集出台城市更新政策，整体的导向是更加法定化和精细化。2020年7月，中央发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出到“十四五”期末，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。2020年10月26日-29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议在京召开，明确提出实施城市更新行动。城市更新首次出现在国民经济和社会发展五年规划中，奠定了“十四五”时期的重要地位。2020年11月，时任住建部部长王蒙徽发表题为《实施城市更新行动》的文章，进一步明确了城市更新的目标、意义、任务等，并且再次强调了“十四五”期间的老旧小区改造任务。2020年12月，住建部召开全国住建工作会议，部署2021年的八大重点任务，提出要全力实施城市更新行动，推动城市高质量发展。城市更新不是简单的物理空间改造，而是城市经济、社会、文化、历史等方面的综合更新。更新内容从“物质”扩展到“社会”；空间范围从“社区”扩展到“区域”；参与主体从“政府”扩展到“市场”。
无论北京的《意见》，上海、重庆的《办法》，还是天津的《方案》，以及其它城市的各类文件，都还是阶段性尝试，人民的城市终会为人民带来更好的常态化城市更新可持续路径。但各地表述均体现城市发展主题从经济成长到产业升级、再到全面发展公共空间、民生改善、城市功能、文化传承、环境提升。
表1：国内近期主要城市更新政策文件及内容
表2：国内主要省市城市更新政策比较
2、城市更新利益关注点、工作难点及重点
（1）城市更新过程中利益主体的关注点
城市更新是一项涉及利益主体复杂、利益面广的系统工程，政府、社会投资主体、居民在其中的诉求不一。政府更加关注城市整体效益的实现，社会投资主体（开发主体）更加关注经济利益的实现，居民更加关注自身生活品质的提升。
图1：城市更新过程中的利益关注点
（2）城市更新的重点
在短周期规划建设和长周期实施运营过程中，城市更新的重点主要表现在：产权重组、资金平衡、利益主体、实施程序、产业运营、长效机制六个方面。
产权重组：既是更新区域土地资源产权的重新配置，同时也涉及建筑物权的重新界定，是开展城市更新工作的基础。
资金平衡：需要在短周期规划建设投入阶段和长周期实施运营之间寻求合理平衡，一方面要积极探索多元化城市更新金融产品和项目包装策划，另一方面要探索城市更新异地平衡的开发建设投入机制。
利益主体：城市更新涉及的利益主体复杂，不同利益主体诉求不一，合理确定开发主体，界定开发模式，探索利益主体与一二三级联动开发的捆绑机制。
实施程序：当前国土空间规划体系改革，导致城市更新与原有的城市规划建设管理主体的分野，也在实施层面形成相应的掣肘，尤其是在项目包装、项目立项、规划编制与规划调整、建设实施、运营管理全流程中的政府主体不一致，导致城市更新落地困难。
产业运营：项目运营是一项长周期的市场行为，在短期规划建设与长期市场不确定性之间往往很难形成有效的衔接，尤其是在实施主体不一致的情况下，往往导致前期规划与后期的实施运营不匹配。
长效机制：城市更新需要在土地要素保障、资金筹措、管理模式、实施运营、共同缔造等方面探索长效机制，避免城市更新沦为单一的规划建设投入行为。
（3）城市更新的难点
项目计划立项阶段难点：一是更新意愿征集比例不足；二是项目拆改留补范围难以稳定；三是土地权属与建筑产权关系复杂；四是项目用地可能存在法律障碍。项目规划编制阶段难点：一是控规难以支撑当前的城市更新诉求；二是拆除与改造范围划定存在法律风险；三是项目业态与开发主体、市场诉求之间存在差异。
实施主体确认阶段难点：一是容积率限定导致经济指标测算不理想；二是土地清租风险；三是实施主体实力与实施计划；四是各地政策差异。
后续实施运营阶段难点：一是实施运营招商；二是实施运营模式复杂；三是项目运营效益回收周期长；四是运营制度与政策的不确定性。
三、探索“全过程咨询服务”的城市更新工作实施模式
1、城市更新的实施流程
城市更新是从城市土地开发向城市空间运营的长周期行为，城市更新项目投资大，回收周期长，需要充分运用社会资本与政策性资金参与城市更新。因此开展城市更新项目策划与投融资模式研究是保障项目承接政策性资金、引入社会资本的重要手段，才能确保项目落地。以长沙的城市更新为例，城市更新项目实施流程设计中，从前期调查摸底到后续项目实施运营和绩效评估，至少需要10个环节。按照常规的工程项目模式，从前期规划到后期实施，周期长且容易脱节，涉及面广且容易出错，将大大拉长城市更新项目的周期，从而提高项目的时间成本和资金成本。
图2：长沙市城市更新流程设计
2、基于全过程咨询的城市更新流程设计
城市更新需要从源头开展全过程咨询服务，建立规划、策划、设计、实施、运营一体化服务。尤其是针对城市更新项目的利益主体，建立政府、金融机构、政府平台公司、社会投资主体、居民之间的项目服务平台，打通项目策划、项目包装、投融资机制、规划咨询和工程设计、项目建设管理、实施运营和绩效评估一体化更新项目实施流程，从而避免将更新项目切割成具体的工程设计。
图3：全过程咨询模式下的城市更新流程
通过全过程咨询服务模式，促使城市更新项目一次招标，选定八大环节、19项具体工作的总承包商；这种高度整合各阶段服务的模式,有利于投资控制，由专业的公司来替开发主体实现更新项目全程把控，统筹各个环节、协调各个专业，弥补多个单一服务团队组合下可能出现的疏漏，有效解决各阶段各专业之间的条块分割。从而最大限度节约投资、提高时效和质量，并在更新项目中引入总建筑师制度，做到全程陪伴式服务。