作者：张 燎
济邦咨询，董事长
作者：钟 玲
济邦咨询，副总裁
作者：张 甡
英国特许房屋学会-中国学习认证中心
目前，除了金融虚拟资产的资产管理外，有形（实物）资产的“资产管理”在国内还不是一个广泛熟识的概念，其源头可以追溯到1950年代英国现代物业管理的演变时期。伴随欧美商业地产的快速发展及经济危机中企业降本增效的基本诉求，物业管理从简单的居间、维保、服务、产权关系等的管理，逐步拓展到对规划设计、投资开发、建设、运营、处置、信息、环境、法律法规等方方面面的专业管理。物业管理的概念也逐渐分化为物业管理（PM）、资产管理（AM）、设施管理（FM）三个层次，并形成了一系列体系标准。
在国内公共基础设施领域，除应用于电力、能源领域的极少企业，资产管理标准化在其他领域的实践尚未普遍开展。在十四五期间经济社会“高质量发展”的要求下，公共基础设施领域如何在财政吃紧的背景下实现可持续发展，质量变革、效率变革势在必行，资产管理或可提供一条可行之路。
一、资产管理体系的演进
1、资产管理与资产管理体系
广义而言，资产管理的对象包括有形（实物）资产和无形资产。无形资产如：租赁权、商标、数据资产、使用权、许可、知识产权、信誉或协议等，而实物资产通常指组织拥有的设备、存货和不动产。资产属性可以从三个维度理解：
财务性资产：与物业的经济价值相对应，在企业的资产负债表中反映为固定资产，因而被贴上了资产管理的专业标签。
实体性资产：与土地和建筑实物相对应，为组织与人的活动提供了实物载体，因此被贴上了房地产管理或物业管理的专业标签。
运营性资产：是建构筑物实体所构成的空间，具有运营价值，与运营空间和服务提供相对应，也就此被贴上了设施管理或工作场所管理的专业标签。
对于资产密集型行业而言，资产管理非常关键，直接关系到生产和服务的连续性、产品和服务质量、成本、人员安全和环境影响，甚至决定组织的生死。
图1 资产管理的概念
资产的三重属性，如图1，决定了其管理的三个层级，即资产管理（AM）、物业管理（PM）和设施管理（FM），同它的财务属性、实体属性和运营属性相对应，对组织资产从战略层、专业层和运营层三个不同层面所实施的管理活动。
图2 资产管理体系
如图2所示，资产管理体系以实现组织资产价值最大化为目标，根据组织内外部环境的分析，确定组织的方针和战略资产管理计划，在风险识别的基础上确定资产管理目标，平衡资产全寿命期的风险、成本、绩效进行资产管理决策，并制定资产管理计划，提供资源实施资产管理计划，并对资产管理计划的实施情况、目标的完成情况进行检查，通过内审和管理评审检查体系的符合性和有效性，并根据内外部情况的变化重新修订方针和战略资产管理计划，开始新一轮的循环，以达到为组织目标的实现创造更大的价值。
上述认知，不仅是国际上对资产管理的专业共识，在进入21世纪以后，更是迅速演化为国际上通行的专业管理标准。
2、资产与设施管理体系标准的发展
瑞典铁路在20世纪初最早提出了生命周期成本（LCC）的概念，美国国防部在20世纪60年代将LCC评价法用于武器装备的采购以达到控制军费的目的。
20世纪80年代以后，LCC在广泛应用的基础上走向了成熟和国际化。1999年6月，美国总统克林顿发布了行政指令：规定“在制定有关在产品、服务、建造和其他项目的投资决策中，应采用LCC分析”，其目的是“减少政府费用以及能源和水资源的消耗”。
20世纪末，鉴于欧洲资产密集型企业和组织对资产管理标准的实际需要和缺乏相应标准，英国标准协会BSI及资产管理协会IAM颁布了PAS55(2004版本)，是第一版“公共可用规范（publiclyavailable specification）”，旨在指导有形实物资产的管理优化和可持续发展。在增加大量实践后，其于2008年再次发布，包括了从全寿命策略到日常维修管理最佳实践的28个方面，企业可结合自身现状，识别与最佳实践的差距，分析原因，提出解决方案，并持续改进。
在此基础之上，在包括中国在内的31个国家的参与之下，国际标准化组织（ISO）于2014年1月15日发布了第一个专门针对资产管理的管理体系系列标准——ISO55000族标，包括以下三个标准：
GB/T33172 – 2016/ISO55000:2014《资产管理--概述、原则和术语》
GB/T33173 – 2016/ISO55001:2014《资产管理--管理体系-要求》
GB/T33174 – 2016/ISO55002:2014《资产管理--管理体系-ISO55001应用指南》
2016年10月16日，上述标准业已由我国全国资产管理标准化技术委员会（SAC/TC683）发布，并于2017年5月1日正式在我国实施。
图3 资产与设施管理体系的发展脉络
ISO55000系列标准是目前通用的资产管理（AM）国际标准，其给予了组织较大的灵活性，即只规定组织需要做什么，提出组织资产管理的要求，未规定如何具体操作，组织可以根据自身情况，制定自己的资产管理计划和资产配置方案，制定资产管理流程，以契合组织的战略目标。
随后，国际标准化组织（ISO）又于2017-2018年相继制定颁布了设施管理（FM）国际标准，即ISO41000-《设施管理-管理体系-要求及使用指南》系列标准。目前，将该标准转化为中国国家标准的工作也在迅速跟进制定并颁布实施。
图4 ISO41000体系
3、资产管理与设施管理体系标准的协同
上述这些标准为组织的有形资产管理提供了基础和框架，协同实施ISO55001和ISO41001可以使组织更好地利用和管理设施和资产，聚焦和优化活动，获得其所需的功能和价值，有效提高组织绩效。
ISO55001提供了一种系统的方法，将资产创造的价值与组织目标相关联，帮助组织从其资产中获取最大价值。该系列标准通过协调领导力和职场文化，确保资产满足组织目标的同时，将组织目标转化为技术、财务决策、计划和资产管理活动，协调组织活动以实现资产价值。
ISO41001通过资源管理、资金价值、场所规范、合规性、环境影响以及满足组织需要的设施、资产和服务的整体效果和有效性，提供设施运作的组织框架，从而以高效和有效的方式满足不断变化的运作要求。
以上述理论为基础的不动产管理框架，使资产与设施管理完成了从理论共识到专业标准的统一，成为行业内通行的管理规范。
二、公共基础设施资产管理的问题与发展思路
当我们将视线移到公共资产领域中，资产管理的治理逻辑从商业企业的盈利逻辑转变为公共部门的尽职逻辑。如果我们未意识到这两种治理逻辑之间的主要差异，就不能很好理解为什么在公共资产领域，科学的、精细化资产管理体系在资产业主（各级公共部门）那里会出现应用失灵。如果不解决公共部门追求善治的动力机制和问责问题，原本在企业资产领域有效应用的资产管理体系在公共部门将产生极大的异化。
1、我国公共基础设施资产管理的体制现状
按照有关研究文献，国际上关于公共资产的定义和管理体制各不相同，概括起来可以分为四种模式，即日韩模式、德澳模式、美加模式和巴西模式。总体特点是公共资产管理以财政部门牵头，具体差异在财政部门与行业管理部门的分工、负责公共资产直接管理事务的机构设置及管理权限等方面。
根据我国财政部的相关管理体制，与公共资产定义最接近和关联度最高的是“行政事业性国有资产”，相关的上位法规是《行政事业性国有资产管理条例》。按财政部定义，行政事业性国有资产是行政事业单位占有使用、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和，主要包括公共基础设施、保障性住房、政府储备物资、文物文化资产等等。
全国人大的一份专题报告披露，截至2018年末，全国行政事业性国有资产总额33.5万亿元，负债总额9.9万亿元；净资产23.6万亿元。其中，与公共基础设施相关的资产计有：全国公路总里程484.7万公里；全国内河航道通航里程12.7万公里；纳入城镇住房保障规划和年度计划的公共租赁住房1200多万套。
行政事业性国有资产（含公共基础设施）实行政府分级监管，同一级政府内又实行财政部门统一建账与行业部门、国有企业或事业单位实际管理使用相结合的体制。
有关智库研究和人大政府的专题报告指出，我国的行政事业性国有资产普遍存在“重资金、轻资产”、“重购置、轻管理”等现象。在管理理念、体制机制、基础工作、规范管理和法制建设等方面，还存在不少突出问题，亟待解决。因此，在全国人大预算委、财经委指导下，财政部及其资产管理司自2018年以来明显加强了对包含公共基础设施在内的行政事业性国有资产的监管协调和管理提升。先后利用世界银行技术援助咨询开展专项政策研究，通知中央部委和各级地方政府进行公共资产登记建档，出台了《公共租赁住房资产管理暂行办法》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《行政事业性国有资产管理条例》、《公路资产管理暂行办法》、《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》等专门法规制度。
2、我国公共基础设施资产管理的主要问题
当我们穿透政策文件的文字迷雾，观察公共部门的基础设施资产管理实际现状时，可以发现以下主要问题：
1）公共基础设施资产管理仍然处于建档立册、摸清家底、避免闲置灭失的简单初级阶段。政府部门、国有企事业单位等各方对资产管理的概念、重要性认识不足，将其理解为单一的实物资产管理，无法与创造公共资产价值和预算绩效相关联。
2）由于公共基础设施资产像交通、能源、环境、市政、公建等有较强的专业性，其规划设计、投资、建设、运营、维保等环节对不同政府部门、企事业单位而言存在很强的专业信息不对称的特点，各部门长期以来在这类资产的寿命期各阶段各自为政——“铁路警察、各管一段”，缺乏全寿命期成本降低和资产价值创造挖掘的意识与动力。具体表现为，功能定位和设计策划时对建设及运维成本效益考虑不足；重投资重建设、轻运营轻维养；建设交付标准对资产运行及运营指标考虑不足；运营过程中事后被动管理，缺乏事前主动监测等等。
3）部分地区、行业在某些类别的公共基础设施资产上虽然已经形成了一些“运营”标准体系，但各地区标准不一，执行程度不一，先进经验没有形成标准化体系得到复制推广。总而言之，公共基础设施资产管理缺乏国家层面的标准化体系及相关推广工作。
4）更重要的是，由于缺乏对公共基础设施资产价值管理的考核机制和问责机制，仅靠现有的审计、监察手段，只能识别和发现技术性贪腐枉法和资产毁损，难以问责“隐密和高级的怠工失职”，更无法驱动和激励公职人员对公共资产全寿命期价值进行长期价值管理。由此每年产生的公共基础设施资产相关的低效无效投资、浪费、闲置和价值损失，极为巨大。
3、公共基础设施资产管理的改革方向和思路
我们知道，中国社会经济正面临着国内外环境的重大变化，中央提出的从粗放式高速发展向高质量、可持续发展的转变，必然对国有资产、投资效率、财政资金绩效、政府债务管理等提出一系列新要求。汇聚到公共基础设施资产这一现有总额超过30万亿，规模仍在持续增长的公共资产上，笔者的理解是，公共基础设施资产管理应该从数量型管理体制向全寿命期价值管理体制演进。
我们还注意到一些现象。比如我国有关部门自2017年以来力推全过程工程咨询，提高基建项目全寿命期管理的专业技术服务能力；哈佛商业评论2021年12月刊载PMI前主席文章《项目经济业已到来》，大力鼓吹升级传统的项目管理，更加注重项目价值和经济性的管理和利用；各国长期的货帀放水和财政纪律松弛下政府债务高企，投资效率边际递减，令有远见的政治家和官员感到亟需改变……林林种种都有可能共同推动全寿命期资产管理标准向公共资产价值管理迈进，打破传统范式，寻求新的理论解释、技术标准和监管政策框架。
公共基础设施资产管理的治理秩序重塑的方向，应该是一方面借鉴追求卓越绩效、挖掘资产价值的商业企业的有形资产管理体系、方法和标准，另一方面是解决公共资产管理的委托-受权关系中的信息不对称难题，建立让主责公共部门追求基础设施资产全寿命期价值优化管理的动力和问责机制。
三、对公共基础设施全寿命期资产管理体系的建议
重塑公共基础设施全寿命期资产管理体系，无疑是一项浩大工程，牵涉各级政府各个部门及公职人员的重大责任和切身利益调整。但“千里之行，始于足下”，我们可以从以下几个维度开展体制改革和管理框架重构的工作，本文限于篇幅，略加描述。
1、推动资产管理顶层设计，建立行业标准化体系
首先从行政事业性国有资产的顶层制度设计上着手，在现有条例实施一段时间后，加快将条例升级为《公共资产管理法》，进一步明确部门分工、机构权责设置、资产全寿命期管理和聚焦于价值管理的原则、与财政预算、投资管理、公共服务质量绩效、公务员考核问责等的关系等。
特别是，在该专项法律的基础上，借鉴国际最佳实践，建立公共基础设施资产管理的行业标准体系和配套技术指引。
2、推动相关职能部门和产业链协同
针对公共基础设施资产，推动与这些基建项目相关的全寿命期各阶段及产业链各环节（如规划、设计、投资、建设、设备生产、运营、维护、重置、处置等）的工作接口和协调机制调整，推动与公共基础设施资产相关的政府职能部门机构主体（如财政债务、投资管理、行业管理、运营维护单位）之间的权责范围，顺畅协同配合，力求减少全寿命期的碎片化管理，尽量明确全寿命期的权责统一的资产管理主体。
3、引入智慧工具作为管理平台与管理手段
巨量的公共基础设施资产，分布在各级政府不同部门企事业单位，要实施科学精细化管理，必须借助智慧工具作为管理平台及手段。现有的数字城市和基建BIM技术，辅以AI智能工具形成历史绩效数据，可以构建公共基础设施资产管理的数字平台，与财政部门的国有资产管理系统及智慧城市公共服务系统进行数据交换耦合。
4、选取重点行业先进企业推广应用
为寻求管理体系的新突破，既稳妥渐进，又积极有为，公共基础设施资产管理体制的改革可以选取那些强运营，尤其是运营成本占比高，重置率较高的行业资产进行试点，以更有效地探索资产管理体系变革的路径、方法和政策组合。
四、资产管理体系在轨道交通行业的应用
除能源、电力，基础设施领域中的不少行业，例如公路、市政基础设施、城市轨道交通都属于可以开展资产管理的典型行业。以轨道交通为例，其属于典型的资本、资产密集型行业，同时重运营、重服务、周期长，需要持续的维护和更新改造，是利用资产管理提升效能的绝佳应用场景。
图5 资产管理要素与程序
图6 设施管理要素与程序
按照图5、图6所示的通用性程序与要素，我们可以将其资产管理体系分解如下：
第一，了解组织环境及利益相关方期望。组织环境包括宏观层面的法律环境（如轨道交通政策与标准）、国家及地方经济社会情况（影响客流和长期发展）、技术发展情况等；微观层面的利益相关方要求（如政府、公众、员工等对服务便利性、安全性的要求，股东与金融机构对绩效和利润的要求等）、供应商情况（稳定性和集中性）、产业链其他合作伙伴情况（如规划单位、施工方、综合开发与非票业务服务商等）。基于以上内容确定组织规划与目标，如按照运营商与政府达成的相关特许协议在运营期内为公众提供长期、稳定、安全的服务。
第二，确定资产管理目标。包括确定资产管理范围（运营性资产、行政性资产、综合开发类商业设施以及无形资产等）；确定资产管理目标，即统筹轨道资产的全寿命期管理（规划设计、采购、投资、建设、运营、维护、更新改造和追加投资），保障设施设备安全可靠，达成预期运营服务指标，同时延长资产有效使用期，降低资产全寿命期成本，提升企业效益。各部门可确定具体资产管理目标及相应策略。
第三，建立资产管理计划。针对轨道交通不同的生命周期阶段，制定相应的资产管理计划（资产的投资、更新改造与报废标准，资产的维护与维修标准，资产状态的监控测试等），制定详尽的操作手册与标准，明确部门责任分工。其中，在规划设计阶段，企业（如地方轨道交通集团）如能够参与其中，应把关前期工作文件，充分考虑资产的运营功能和效率，以安全稳定运营为导向，提出合理的资产需求与设备设施要求；在投资建设阶段，应加强施工方及供应商管理，严把设备设施质量与安装活动，制定资金使用计划，加强投资预算管控；在运营阶段，建立资产信息化管理平台，监控资产运行情况、开展状态评估，加强维护及更新成本控制，权衡资本性支出与日常性支出，提升维修策略、科学开展更新重置。
第四，运行资产管理活动。按照资产全寿命期各项活动的管理计划，执行相关控制，保存文件信息，监控资产管理目标的实现、应对相关风险；同时对资产管理体系内外部变更（组织变更、新资产与新技术、政策法规与标准变更等）进行管理；对外包活动进行管理（如设备采购与维保、广告与商业服务等，需要关注外包合理性、供应商绩效监督、职责权限、信息范围等，考虑外包对资产管理体系的风险和影响）。
第五，策划与运行支持。资产管理是涉及企业内外上下部门的长期系统性工程，要建立资产管理体系，组织的最高管理者和管理人员应当充分发挥其领导力，确保资产管理目标与组织目标的一致性，参与策划资产管理计划，指导资产管理的运行、改进、评审，必要时成立专门的资产管理委员会或任命有相应权限及能力的资产管理负责人。除了领导力，组织还需确保资产管理所需资源的可用性，包括人力资源（招聘、培训与充分宣传）、场地设施、信息化系统（必不可少，包括财务管理、资产管理、更新重置、资产状态监控、维修管理等）、风险管理工具、沟通机制、文件管理等，
第六，绩效评价与改进。确定需要监测的内容、方法、时间点、如何评价分析。制定符合组织目标与资产管理目标的绩效指标（如根据行业标准、地区情况、企业能力、相关协议等确定客运服务指标、设备设施运行指标）、对资产管理目标完成情况进行持续监视；对关键部门及工作进行监督；对缺陷绩效进行记录、分析及纠正改进。
公共基础设施领域的资产管理不仅影响公用事业企业或资产管理运营机构的自身利益与长远发展，更与社会公众利益息息相关。从重投资建设到重运营维护，公共基础设施资产亟待从粗放式管理迈向精细化、标准化、规范化管理的高质量发展阶段，使公众享受优质服务的同时，让公共财政“每一分钱都花在刀刃上”。