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济邦观点 | 中国PPP这十年：代际视角的比较
作者：张 燎济邦咨询 董事长
国内新近这一轮PPP（Public-Private Partnerships, 政府与社会资本合作）的发展，如果从2013年9月济邦公司受亚洲开发银行委托完成《实践者视角下的中国PPP》的专题报告算起，已经整整九年。那份报告对中国此前十年（2002-2012年）的准PPP政策和实践做了系统性回顾，挑选了11个典型案例进行分析，报告最后部分提出的总结和建议相当全面和中肯，如今看来依然具有建设性和警示意义。
以2014年9月财政部发出的第一份PPP政策号令（财金76号文）为标志，财政、发改等中央部委和众多地方政府，掀起了PPP在我国基础设施和公共服务领域海啸式的快速发展。制度建设、政策发文、试点项目、资本追捧、能力建设、国际交流，那几年与PPP相关的会议密集、专家频现，不输现在的碳达峰碳中和话题。直至2017年11月于上海举办的“PPP融资高峰论坛”上，财政部主管司级官员强调PPP规范运作的要求，才揭开了PPP从高速发展向高质量发展转段的序幕。
时至今日，政府与社会资本合作仍然是国内基础设施和公共服务领域吸引非政府资本参与的合法规范主渠道，PPP模式被写入2022年4月中央财经委专题研究的“全面加强构建现代化基础设施体系”当中。
得益于财政部等主要监管部门的持续努力，自2014年以来，与PPP相关的的政策和统计数据比较完备，取得的发展成绩和正面效应非常明显，相关的介绍和文章比较多了，我都认同但不打算赘述——简单重复的赞美价值很低。作为经历了国内两轮基础设施市场化进程的咨询老兵，我倒愿意另辟一角，就这两代PPP发展的驱动力和时机选择做一代际对比简析。
我曾经把上世纪90年代中期到世纪之交的BOT试点阶段称为中国PPP1.0,把2002～2008年以市政公用和公路交通行业的特许经营市场化改革称作PPP2.0,将2014年至今的这轮政府与社会资本合作称为PPP3.0。为便于讨论中指代，本文继续使用这种方式划段命名。
一、关于驱动力
其实，在我看来，中国PPP2.0和PPP3.0本质同源，内核高度相似，区别主要是新一轮PPP3.0的制度构建更加成熟完备，但前后两轮的项目交易结构本质上相同。
PPP2.0当时着力在打破垄断，引入竞争，强调使用公开招标等竞争方式来遴选合适的投资方，对竞争前的准备工作重视不多，对项目开发的合理性正当性论证尚处于定性分析状态。改革涉及的，也是有限的几个行业。所以，业内我们也将2002～2008年这轮特许经营市场化进程称作“准PPP”。
启动PPP2.0这轮改革的主要驱动力，是地方政府当时普遍地既缺少城建资金——还没尝到土地财政的甜头，又在公用事业企业管理上效率低下，技术进步滞后。当时建设部主要领导在会议上曾提出，市政公用事业是“计划经济最后一座堡垒”，改革的目的，就是要敲开这座自然垄断、经营效率低成本高的堡垒，引入竞争的鲶鱼效应。
而在2014至今的这轮PPP3.0发展中，项目交易结构和交易流程管理得以进一步发育和完善，前期准备中衡量PPP项目可行性和合理性，以及财政或有风险管控的国际通用方法学（物有所值评价、财政可承受能力论证）被引进——后来实践中又成为反对者针对的靶子，涉及行业扩大到几乎所有公共产品和服务。从我经历和了解到的改革启动背景和公共决策过程来看，主要动机是主管地方债务的中央部委对地方政府债务滋长失控风险的担忧，认为通过大力推广应用PPP模式和政府债券，可能让地方政府不再依赖平台公司融资，间接也有利于社会资本的发展。
这样两种不同动机产生了什么差异呢？回头看，PPP2.0注重基于项目交付结果的效率提升，愿意引入外资（既有增量资金，也有先进技术）；后一轮PPP3.0更注重PPP应用对基建债务融资的合规性改善，从依赖政府自己的平台公司，转向依赖非关联的社会资本（主要是那些有强大融资能力的国有/央企承包商）融资，项目交付的效果和效率退居其次。
中国在PPP2.0改革启动时，城市化率大约40%，到2020年，中国城市化率约64%。显而易见，中国的城市化率在近20年间，提高了20多个百分点，期间完成了巨额的基础设施建设投资，但绝大部分资金是依靠政府土地财政或通过平台公司融资完成筹措。无论过去还是现在，地方基础设施通过非政府资本完成的基建投资都只占较小部分——很多研究文献显示，比例不超过15%。
相比较而言，PPP2.0为什么仅在建设、交通两个行业激起波澜，却未燃起熊熊烈火？而PPP3.0如同干柴遇烈火，迅速成为席卷10多个基础设施子行业，全国所有省区市，上万个大中型基建项目的应用模式。一度导致我出差乘经济舱，都飞成了航空公司白金卡。回答这个问题，需要对比分析两代PPP发展的时代背景和改革启动时机。
2002～2005年，财政部国际司、国家计委外资司当时与世界银行为代表的国际多边开发性金融机构都有过关于PPP的频繁互动，也给国务院主要领导汇报过运用BOT/特许经营模式推进城镇化进程和解决基础设施资金短缺的设想，当时领导坚持采用了局部行业试点的策略，未同意全面推开，也未建立国家级专门管理机构，导致PPP发展速度一般。建设部城建司在2000年前后派代表考察了法国的特许经营制度和公用事业企业，英国政府OfWat(水务监管办公室)；交通部公路司与世界银行开展技援项目合作，研究收费公路管理制度，为后来出台《收费公路条例》提供政策储备，也都是行业部门层面的努力，尚未对中央核心决策层产生影响。
而大约十年后，时任财政部领导2013年直接向中央主要领导汇报后，得到肯定性指示，发改、财政两部委遂组织专班研究政策竞相发力，2014年，PPP如燎原之势在国内基础设施各行业迅速推开，由此构建了完整的政策体系，撬动了数倍于此前PPP2.0的固定资产投资规模。
假如时针倒拨，2002年的PPP2.0，中央领导同意采用类似2014年的全面推行，外资将占中国PPP社会资本的一大壁河山，因为彼时的央企国企承包商远不如后来的实力强。国内的BT模式尚未盛行过，注重最终交付成效的绩效主义理念正在主导市场，中国PPP的历史可能不同于现在的走向。
对比而言，PPP2.0时代画卷的展开，是希望打破国企垄断，启动市场化改革的行业部门与决策风格稳重的中央领导在市政公用和基础设施领域互动之后，当时选择了一条相对受控的稳健之策。PPP3.0发展，则是具有国际视野的部委官员，向更富想象力，行事大开大合的中央领导直接汇报后，选定的一项系统性全局性的基础设施投融资改革政策。从2013年一带一路倡议的谋划和提出，可以印证这届领导的决策风格。
由此可见，基础设施市场化进程和投融资模式的演进与中国十年一代的政治周期基本同频。如果这个观察和规律成立，当前时点，基建投融资可能又来到了代际更替的周期性转换点。
展望未来，我国PPP已经有很大的资产存量规模——按财政部PPP中心项目信息库的公开数据，合同投资总额超过16万亿，毋容置疑这是建立在政府与社会资本长期协议上的硬资产。本人认为，当前的重点不是相互打嘴炮，简单臧否哪种模式哪个项目，而应该重点关注以下两件事。
第一，项目库里面存在技术性推进困难或停滞不前的PPP项目，应通过再谈判、重新招标采购甚至诉讼等手段，使这些项目走出困境，提高整个PPP项目库的落地率、良品率。
第二，在今天资本市场普遍存在“（优质）资产荒”的情况下，如何将PPP存量资产中的优质部分挑选出来，摆上盘活存量资产的流水线，也是地方政府、社会资本和金融机构非常关心的议题。
一、关于驱动力
二、改革时机对比
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