作者：杨超
同济大学中国交通研究院 交通经济研究中心 主任、研究员
作者：李兴华
同济大学中国交通研究院 院长
一、英国政府成立国家基础设施委员会实施基础设施发展评估
国家基础设施委员会（National Infrastructure Commission，NIC，以下简称“委员会”）是英国财政部下设执行机构，主要职责为就数字通信、能源、用水、洪水管理、交通等重大经济基础设施的发展向政府提供公正的专家意见，以支撑英国所有地区的可持续经济增长，提高竞争力、生活质量和强化气候韧性，促成2050年净零碳排放的实现。该委员会主要工作职能包括：
制定长期议程：确定英国重要经济基础设施的需求，以及满足需求主要的实现途径；
提出解决方法与思路：在严格分析的基础上提出独立的政策建议；
专注于推动变革——就政策建议形成共识，并监测政府实施进展。
委员会自2018年起每五年发布一次国家基础设施评估报告，分析英国长期经济基础设施建设需求，提出未来30年的战略愿景，以及就如何满足已确定的需求提出发展建议。当前，该委员会正在组织实施第二次国家基础设施评估，预计于2023年秋季发布。为启动这一进程，委员会于2021年11月发布了一份“基线报告（Baseline Report）”，专门总结了交通基础设施部门的阶段性表现。
二、发展重点聚焦财政转移支付、城市交通和电动汽车
英国现有公路24.75万英里、铁路（含轻轨）1.04万英里；不论以出行次数还是总里程计算，陆路交通（道路及铁路）均占国内交通的99%以上。经分析，现有交通基础设施的制约限制了伦敦以外的诸多大城市和城镇的发展，阻碍了生产力潜力的挖掘及生活质量的提高。虽然政府在委员会对交通部门提出的建议上取得了局部进展，还需对必要的基础设施建设加大支持。
在2019新冠疫情大流行之前的30年里，英国客运里程和货运里程持续增加，交通模式虽各不相同，但整体趋势是长期稳定增长。但近年来，新冠疫情大流行极大地改变了旅行行为，运输方式将在多大程度上恢复到以前的趋势，或者行为的变化是否会成为永久性的，仍是未知数。委员会已经考虑在政策制定中如何反映这种不确定性。
委员会经研究认为，英国交通运输业2022年的发展重点为：
减少对集中控制的多种短期资金来源的竞争性招标，加快向城市地区以外的地方政府转移5年综合交通建设资金；
支持地方政府在一些重点城市制定交通计划，如西约克郡公共交通系统的发展计划；
加快部署电动汽车充电站，以便如期交付所需的基础设施，促进2030年结束柴油和汽油新车的销售。
三、公路发展受益于政府税收的持续保障
英国公路所需资金主要来自中央政府的税收收入，国家公路经费由中央政府拨付，地方当局通过中央政府的拨款、市政税、用户收费（如停车收入、公路收费和拥堵费）和规划系统收费（如新开发税）为地方公路和公共交通发展提供资金。
公路相关税费主要涵盖车辆消费税（对车辆每年征收的税）和燃油税（对燃料购买征收的税），分别在2019-2020年筹集了68亿英镑和280亿英镑。车辆消费税专用于道路支出，燃油税则归于政府一般税收。总体来看，英国交通运输费用支出在过去15年里保持总体稳定，国家公路建设资金增加较多，地方公路资金则略有下滑。
四、公路韧性显著提升但部分公路存在养护缺位
极端天气是英国交通基础设施面临的主要自然灾害风险，并因气候变化而持续加剧。
国家公路
受益于现代的施工方法和设计标准，以及持续和高水平的养护开支，国家公路比过去更具韧性，仅少量国家公路面临着严重的洪水风险。受资源限制，2018至2019年期间，4%国家管理的高速公路和7%的国家A级公路存在养护不到位问题。
总的来看，国家公路车道在98%以上的时间保持开放。自2015- 2016年以来，公路交通事故数量增加38%，但89%事故在一小时内得以解决。在国家公路上，只有7%的交通延误由恶劣天气造成，63%是由交通拥堵引起，14%是受交通事故影响，10%是由故障造成，且大多数延误时间在30分钟以内。在过去50年里，交通事故死亡人数呈显著下降趋势，并趋于平稳。2019年，英国每百万人中有27人死于道路交通事故，显著低于欧盟的平均水平51人。
地方公路
据监测，3%的A级公路、6%的B及C级公路、16%的等外公路存在养护缺失。地方公路韧性低于国家公路，主要是未严格按照公认的标准设计，广泛存在小气候影响，且负责维护的地方当局能力差异较大。当前，居民普遍担心地方当局缺乏必要的资金维护地方公路达到合理的服务水平。
五、联通和低碳成为交通运输领域发展关键导向
交通基础设施投资将继续在提高区域生产力方面发挥重要作用，并帮助政府实现区域间和区域内经济增长目标。
城市交通系统与电动车充电基础设施需加快建设
英国人口超过50万的大城市往往更拥堵，导致交通连通性变差。这可能会限制这些城市的增长，降低居民的生活质量。委员会在第一次评估中建议，通过重大能力升级（如地铁系统或快速公交系统）来提高公共交通的连通性。包括拥堵费在内的需求管理措施可作为改善互联互通的替代或补充方式。委员会将在第二次评估中进一步考虑这些解决方案。
交通投资需要适应一系列可能出现的情况，这些情况是新冠疫情大流行后长期行为改变的合理结果。委员会确定了新冠疫情之后行为改变和基础设施的可能情景。在疫情大流行期间，大城市的拥堵状况最初有所缓解，但目前已恢复到较高水平，仍存在长期变化的空间。如果人们搬离城市，对城市交通的需求可能会减少，在其他情况下，拥堵可能会继续加重，甚至变得更糟。
气候变化委员会（Climate Change Committee）表示，为了实现第六次碳预算目标，政府将需要依靠零排放车辆取代目前的车队以及向公共交通和主动出行模式转换的组合策略。政府的净零战略重申了到2030年停止销售汽油和柴油汽车，到2035年停止销售混合动力汽车的计划，这些目标将需要伴随电动汽车充电站的广泛推出。预计将需要28万至48万个公共充电桩来支持2030年的目标。到2021年7月，大约已有24300个充电桩，大部分位于伦敦和东南部城市地区。鉴于目前对电动汽车的支持水平，向零排放汽车的过渡也将对财政产生潜在的重大影响。政府在其“净零战略”中表示，将于今年晚些时候发布电动汽车基础设施战略。
城际间连通性的改善亟需构建大通道
在英格兰，城市间的连接有很大的差异。改善城市间的连通性可以促进城市之间的贸易，并使各地对生活和工作更有吸引力。
实现净零排放需要进一步投资和改变城市间交通。政府的“运输脱碳战略”制定了一个目标，即到2040年，将所有柴油列车从铁路网中移除，鉴于运营和经济上的合理性，将在铁路网中部署诸如氢和电池列车等低碳技术。
技术变革也可能导致交通网络使用方式的变化。自动驾驶汽车和按需共享出行服务可能带来不同的出行机会，更安全、更快的汽车旅行将使公路旅行对长途出行更具吸引力。
政府正通过几个大的投资战略等项目大量投资于城际交通。根据委员会的中部和北部铁路需求评估，一项综合铁路计划也将很快出台。面向城市间互联互通的多模式交通战略将有助于确保此类投资得到有效规划，优化不同方式的使用，并统筹考虑客运和货运需求。
国际交通面临的减排压力极大
气候变化委员会表示，与2017年相比，航空排放需要减少约17%，海运排放需要减少94%，才能实现净零排放。政府需要采取适当措施确保实现这一目标，气候变化委员会预计，这将包括将航空需求增长控制在比2018年的水平高出25%。
港口和机场的基础设施能力由私营部门投资管理，政府通过规划系统进行监督。尽管机场可能对经济产出产生影响——它们促进全球贸易、提供就业机会，并可能是全球重要资产——但对航空的任何考虑都取决于疫情大流行后航空旅行的未来需求，以及目前尚不清楚的扩大英国东南部地区跑道容量的方法。因此，第二次评估将不考虑机场容量，但将包括城市间与国际门户的连接。
六、交通发展评估重点为资产管理效能、城市交通系统及城际联通水平
此次英国基础设施第二次评估将对影响交通运输行业的三个主要挑战进行新的分析并提出建议：
资产管理和韧性——委员会将考虑资产管理如何支持韧性、投资障碍以及利用数据和技术改善资产维护方式；
城市交通和拥堵——委员会将研究大规模发展公共交通系统如何支持城市和城市区域的生产力，并考虑拥堵收费和其他需求管理措施的作用；
跨模式的城市间运输——作为战略性多模式交通计划的一部分，委员会将考虑相对优先事项和长期投资需求，包括新技术的应用。
参考文献：
1. National Infrastructure Commission，Infrastructure Progress Review 2022
2. National Infrastructure Commission，The Second National Infrastructure Assessment: Baseline Report-Annex F: Transport，2021