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5月25日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）（以下简称《意见》），《意见》指出：经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑。有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。针对聚焦盘活存量资产重点领域，《意见》提出：一是重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。可见交通领域首当其冲作为存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产的重点领域之一。本文将重点针对以收费公路为代表的交通领域存量资产盘活进行分析。
一、我国收费公路资产概况
在交通领域中，较为成熟同时也较为常见的进行盘活的存量资产即收费公路资产。2021年10月28日，交通运输部根据《政府信息公开条例》的有关规定，经汇总各省（区、市）已公布的收费公路统计数据，最终形成了《2020年全国收费公路统计公报》[1]（以下简称《统计公报》）。《统计公报》显示：2020年末，全国收费公路里程17.92万公里，占公路总里程519.81万公里的3.45%。《<2020年全国收费公路统计公报>解读》[2]指出：2020年末，全国政府还贷公路里程8.36万公里，占全国收费公路里程的46.6%。显然，政府投资仍然作为收费公路建设的主要模式之一，在经营性公路推行了多年后，其规模依然占据收费公路资产的半壁江山。
当前，我国经济面临的三重压力仍存，受疫情冲击和国际地缘政治格局等内外因素交织的影响，需求收缩、供给冲击和预期转弱的情况有所加重。同时，我国面临内外部四大风险：疫情反弹、地产下行、输入性通胀、欧美货币政策收紧。[3]在7月28日习近平总书记主持召开的中共中央政治局会议上，提出全面落实疫情要防住、经济要稳住、发展要安全的要求，巩固经济回升向好趋势，着力稳就业稳物价，保持经济运行在合理区间，力争实现最好结果。宏观政策要在扩大需求上积极作为，财政货币政策要有效弥补社会需求不足。在内外经济压力加剧的情况下，多地政府财政吃紧。因此，就存量公路资产来说，政府还贷公路相对于经营性公路的盘活更加紧迫，对于盘活政府还贷收费公路的重要性及其意义不言而喻，本文也将更加侧重政府还贷公路的盘活分析。
二、盘活存量收费公路资产的路径分析
《意见》提出多种优化完善存量资产盘活方式，包括REITs、PPP，以及产权规范交易、发挥国有资本投资、运营公司功能作用、探索促进盘活存量和改扩建有机结合、挖掘闲置低效资产价值、支持兼并重组等其他盘活方式。
（一）REITs之于存量收费公路资产的局限性
根据《中华人民共和国收费公路管理条例》（以下简称《收费公路条例》）规定，县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路为政府还贷公路，建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织。因此，政府还贷公路以政府举债方式募集，运营收入则由项目公司代收后全部存入财政专户，严格实行收支两条线管理，其收费用途仅限于偿还前期政府债务和必要的养护管理支出。而经营性公路作为国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路相关权益，由依法成立的法人建设、运营、维护和管理。经营性公路的通行费及其他合法收入是企业的正常经营收入，不纳入政府财政预算。因此，可开展基础设施REITs的高速公路仅为经营性高速公路，本文将不再对具体实施路径展开分析。
（二）PPP模式助力盘活存量政府还贷公路
对于存量政府还贷公路，笔者认为PPP模式可以作为一种优选。政府还贷公路采用PPP模式进行盘活的优势主要有以下几个方面。
第一，模式转变可实现收费期延长，从而提升资产价值。
《收费公路条例》规定：政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。由此可见，经营性公路最长收费期限可比政府还贷公路最长收费期限延长10年；而PPP模式将引入社会资本，符合《收费公路条例》对经营性公路的定义，即国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路。因此，通过PPP模式可实现政府还贷公路转为经营性公路，同时最长收费期限亦可实现延长。
需要注意的是，作为存量收费公路项目在进行转让时还应遵守作为《收费公路条例》的配套规章出台的《收费公路权益转让办法》（以下简称《转让办法》）的相关规定，其为各级政府及其相关部门规范收费公路权益转让行为提供了更具操作性的规章依据，对于完善公路收费权转让的法规规章体系，推进公路行业依法行政具有重要的现实意义。[4]同时，考虑到《转让办法》于2008年开始施行，而PPP模式在国内于2014年推行，《转让办法》制定时并未考虑到PPP模式，因此还需考虑到实践中二者并不一定能够完美地结合起来的问题。
第二，引入外部资金，解决短期政府资金压力问题，为地方政府债务“瘦身”。
PPP模式会引入社会资本参与项目，目的即在于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力。作为存量政府还贷公路，前期政府必然已经投入大量资金用于项目的建设投资，后期需要通过长达15~25年的收费期收回前期的投资资金。很多项目的收益在考虑运营成本、财务费用等因素的同时甚至无法全部收回前期的投资资金，也就导致了不得不使用地方财政资金进行补贴。
若采用PPP模式盘活存量政府还贷公路，可以帮助政府将过去的投入资金或未来若干年的运营收益即时变现。政府可以使用该资金偿还公路建设贷款和有偿集资款，在当前财政收入增速下降、政府性债务规范清理的形势下，根据《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预﹝2014﹞351号）中明确“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”，为地方政府实现债务“瘦身”；另外若有剩余部分还可全部用于新的公路建设投资，无疑进一步提高了财政资金的投资效率。
第三，采用PPP模式进行盘活有助于提高项目管理效率，促进政府职能的转变，加快“放管服”的推进，让专业的人做专业的事。
采用PPP模式盘活存量政府还贷公路有助于提高项目管理效率。PPP模式下，对于项目合作期存在的相关风险会在政府与社会资本之间按照约定的原则进行风险分配，并通过风险分配方案厘清政府与社会资本各自的责权利，最终实现项目风险共担、合作共赢的首要合作原则。引入社会资本的阶段通常要经过公开招标或其他竞争性程序，在潜在社会资本中选择对于项目最优者。另外，PPP项目均需进行定期与不定期的绩效评价，对于社会资本履约有着较为严格的约束，能够促使社会资本提高项目管理效率。
在传统的政府投资模式下，部分项目存在重投入、轻产出，重建设、轻运营维护，重准入、轻监管的问题。存量政府还贷公路项目采用PPP模式实施，有利于政企分开、政事分开、加快转变政府职能。由社会资本统一负责项目的建设与运营，使得社会资本将从降低全生命周期的角度考虑合理降低综合成本，并从全区域的角度统筹考虑项目的运营维护，从而提高运营效率。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）提出：PPP模式是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。另外，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）对于PPP模式实施的原则同样提出：开展政府和社会资本合作，对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。
对于存量收费公路来说，大多是在运营期引入社会资本，避免建设期因在建工程进行交接而存在的各种潜在风险与纠纷。相对新建收费公路项目而言，政府对于存量收费公路所倾向的以及项目本身所吸引的潜在社会资本通常都是具有丰富的同类项目相关经验的收费公路运营商。由于政府部门职能职责较为丰富，对于抽调足够的具有相关经验及能力的工作人员专职从事项目管理工作可能存在一定困难。而专业的公路运营商则专注于公路项目公司管理、公路运营养护及相关领域，可以通过制度等方式高效地将相关经验进行系统化汇总、总结、分解、传承；另外在专业人员聘用等制度方面相对政府更加灵活，有利于实现PPP模式所秉持的理念——专业的人做专业的事。
三、结语
除上述分析外，《意见》所提到的发挥国有资本投资、运营公司功能作用、探索促进盘活存量和改扩建有机结合、挖掘闲置低效资产价值、支持兼并重组等其他盘活方式亦可糅合在PPP模式当中。另外，也希望前不久发布的《国家公路网规划》提到的“调整收费公路政策，适时修订公路法、收费公路管理条例等法律法规”尽快推进，期望修订后的法律法规更加有利于存量收费公路项目的盘活，从而能够提供更加科学、合理、高效的多种盘活方式进行选择。
参考文献
[1] 引自交通运输部网站。
[2] 引自交通运输部网站。
[3] 《更大力度的财政政策出台，力保经济大盘稳定——解读财政支持稳住经济大盘》，罗志恒（粤开证券首席经济学家、研究院院长），2022年6月2日。
[4] 《交通运输部财务司司长许如清解读<收费公路权益转让办法>》。
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