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一、全国内河港口航道规划布局
内河水运是综合运输体系和水资源综合利用的重要组成部分，是实现经济社会可持续发展的重要战略资源。积极倡导发展内河水运，符合建设资源节约型、环境友好型社会的要求。根据《全国内河航道与港口布局规划》，全国内河港口形成长江干线、西江航运干线、京杭运河、长江三角洲高等级航道网、珠江三角洲高等级航道网和18条主要干支流高等级航道、28个内河港口组成的布局。其中长江干线是内河主要高等级航道，拥有生产用码头泊位2818个，万吨级及以上泊位442个(占内河万吨级港口的97.3%)，其中江苏426个(占比93.8%)。2021年长江干线港口累计完成货物吞吐量35.3亿吨，占内河港口的63.4%。
二、全国内河港口航道投融资相关政策
（一）国家政策
《全国内河航道与港口布局规划》提到，内河航道是国家重要的公益性基础设施，应以政府投入为主。中央政府建立内河水运建设专项资金渠道，并逐步扩大资金规模，主要用于支持高等级航道建设，适当支持其他等级航道和内河主要港口公用基础设施建设，扶持贫困地区水运设施建设；各级地方政府安排财政性投入，进一步统筹交通建设资金，用于内河航道和港口公用基础设施建设。鼓励多种形式发展内河高等级航道。积极利用国际金融组织贷款，注重发挥市场配置资源的基础性作用，鼓励和引导社会资金投资内河水运基础设施建设。继续实施航电结合、梯级开发，滚动发展内河水运。
2011年1月，国务院公布了《关于加快长江等内河水运发展的意见》，指出：将把发展内河水运作为建设综合运输体系的重点任务，到2020年全国内河水运货运量达到30亿t以上，建成1.9万km 的国家高等级航道，长江干线运输船舶平均吨位超过2000 t，加快内河主要港口和部分地区重要港口专业化、规模化、现代化港区建设；加大资金投入，国家将继续增加投资，加强航道、支持保障系统和中西部地区内河港口等基础设施建设，地方各级政府要积极安排财政性资金用于内河水运建设，并根据建设需要逐步扩大资金规模，积极引导外资和民间资本投资内河水运基础设施建设和养护维护。
2013年9月，交通运输部印发《加快推进长江等内河水运发展行动方案（2013-2020年）的通知》，提出鼓励地方交通运输部门以航电枢纽、船闸、港口码头等资产和收益为依托搭建内河水运建设投融资平台，地方政府可采取多种方式和措施增强投融资平台融资能力。采取多元化市场投融资模式，吸引社会资本投入内河水运发展。
2014年，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），鼓励社会资本投资建设港口、内河航运设施等。
2021年，财政部、交通运输部发布关于《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》（财建〔2021〕50号）及关于《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》的补充通知（财建〔2022〕186号）指出，重点支持重要内河水运支出，主要包括用于国境国际通航河流航道、西江航运干线建设、高等级航道及落实国家重大战略需要的其他内河航道建设等纳入国家相关规划、有助于完善综合立体交通网的项目支出。西江航运干线和国境、国际通航河流航道按核定投资的100%给予补助，内河高等级航道及公共基础设施按东、中、西部分别为工程费用的80%、85%、90%给予补助，符合国家战略方向的内河水运其他航道及公共基础设施按东、中、西部分别为工程费用的55%、65%、75%给予补助。
（二）地方政策
2012年6月，河南省交通厅印发《河南省交通运输厅关于贯彻落实〈关于鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见〉的意见》，提出要鼓励民间资本参与港口码头建设、运营和管理。采取积极措施，创造条件吸引民间资本参与我省沙颍河、沱浍河等内河港口建设、运营管理。
2018年9月，江苏省交通厅印发《江苏省内河港口布局规划（2017－2035年）》，内容包括加强内河主要港口作业区发展政策支持，研究制定内河港口建设发展用地、集疏运、资金等保障政策。研究制定对内河港口集装箱运输发展的支持政策，加快提升内河港口综合实力。积极创新内河港口投融资模式，探索内河港口建设采用PPP模式与产业园区一体化开发模式等。
2020年12月，广东省交通运输厅印发《广东省航道发展规划（2020-2035年）》，提出加大水运投资力度，积极争取中央预算内投资和专项建设基金支持。建立健全航道建设和养护资金投入长效机制, 保证全省主要、重要和绿色航道有序建设。落实《中华人民共和国航道法》有关规定,有关县级以上地方人民政府应切实承担起航道建设、管理、养护的职责，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。强化规划对市场的引导作用，促进水运市场健康发展，创新投融资机制，鼓励社会投资港航建设、运营和管理，加快建立投资主体多元化、融资渠道和投资方式多样化的港航投融资体制，打造一批港口、航运世界级企业。优化投资环境，放宽市场准入，提高政府服务效能，释放投资活力。
2021年9月，安徽省交通厅颁布《关于进一步加强水运基础设施建设和管理的通知》，提出以调整优化交通运输结构为方向，以促进水运高质量发展为目标，以提升水运基础设施现代化水平为支撑，以协同推进长三角港航一体化发展为重点，以创新多元化投融资模式为保障，建设安全、便捷、高效、绿色、经济的现代水运体系。
2022年1月，湖北省交通厅印发《湖北省水运发展“十四五”规划》指出，积极争取国家资金支持，加大各级财政性资金扶持力度，保障项目建设资金来源。积极引导多元投资，强化市场运作，探索创新投融资机制。优化港航专项资金支出结构，对港航基础及配套服务设施提供最大化支持，合理使用各级建设资金。研究出台集装箱、多式联运等运输补贴补助优惠政策，鼓励支持公共服务性强的项目，在土地、税收等政策方面给予支持。
综上，从政策来看，全国内河港口航道投资以车辆购置税收入补助与地方政府直接投资为主，以搭建内河水运建设投融资平台、吸引社会资本投资为辅。
三、全国内河港口航道投融资现状及趋势
（一）内河港口投资规模呈上升趋势
2013年随着大规模港口建设基本完成，水路投资增速持续负增长，由2013年的1,528亿降至2019年的1,137亿，港口由大规模建设转向个别单体改造、并购等项目。2020年为应对新冠疫情对宏观经济的影响，交通基础设施投资力度有所加大，2020年完成水路固定资产投资1,330亿，同比增长17.0%；2021年完成水路固定资产投资1,513亿元，同比增长13.76%。近年来我国内河固定资产投资增速较为平稳，2018年起固定资产投资额首次超过沿海港口，2021年投资额与沿海港口基本持平为723亿元。
表1 2010年-2021年水路固定投资（亿元）及同比增长率一览表
（二）内河港口航道项目投资特点
1.投资体量大，涉及内容庞杂
内河港口航道项目一般为港口新建、航道新建、复航或航道升级改造工程，主要根据航道河道条件、设计代表船型、营运组织方案及航道规划，按航道规划技术等级标准来建设。工程主要建设内容包括航道疏浚工程；港口及船闸桥梁、航运枢纽建设等。受河流流域特征影响，项目区位一般跨越多个县甚至市，影响范围广；往往涉及老桥等存量资产的处理，有的还涉及铁路迁改问题，内容十分庞杂。建设投资资金投入非常大，投资资金主要来源于中央车购税补助和地方政府直接投资。
2.社会公益性强，国家投资倾斜明显
根据财建〔2021〕50号、财建〔2022〕186号最新车购税补贴重要内河水运支出，西江航运干线和国境、国际通航河流航道按核定投资的100%给予补助，内河高等级航道及公共基础设施按东、中、西部分别为工程费用的80%、85%、90%给予补助，符合国家战略方向的内河水运其他航道及公共基础设施按东、中、西部分别为工程费用的55%、65%、75%给予补助。除上述纳入补助范围的可获得相应的车购税补贴外，其他的内河港口航道项目的建设资金主要依靠地方政府通过预算安排，地方政府可通过成立专门的港航平台公司专项负责，亦可通过PPP等创新投融资模式吸引社会资本投资建设。
（三）水运“十四五”顶层规划相继出台
从顶层政策规划来看，近期交通运输部相继发布《水运“十四五”发展规划》、《珠江航运“十四五”发展规划》、《长航系统“十四五”发展规划》三份水运规划，其中涉及多项内河港口“十四五”发展目标及建设计划。其中《水运“十四五”发展规划》明确到2025年新增国家高等级航道2,500公里左右，基本连接内河主要港口；规划水路货运量到2025年要达到85亿吨，比2020年增加11亿吨，稳步推进3000吨级航道上延至南宁。“十四五”时期，预计水运需求将在高基数上保持中低速增长，2025年水路货运量、港口吞吐量将分别达到85亿吨、164亿吨，年均增长2%-3%。
四、全国内河港口航道投融资案例分析——西江水运项目
通过对国内内河港口航道项目投资情况梳理，绝大多数项目内河港口航道投资以车辆购置税收入补助与地方政府直接投资为主，以搭建内河水运建设投融资平台、吸引社会资本投资为辅，吸引社会资本投资的项目主要采用PPP模式等创新模式。以下将以综合开发西江水运资源项目开展投融资模式分析，西江水运资源项目投融资模式集中央财政补贴、地方政府支持及搭建水运建设投融资平台、吸引社会资本为一体的投融资模式。项目相关资料主要来源于广西财政厅课题组对外发表的《综合开发西江水运资源投融资政策研究》一文。
(一)西江水运项目基础设施建设投入情况
随着《广西西江黄金水道建设规划》的发布实施，中央、自治区及沿江各市均加大了对西江黄金水道的资金投入力度，政府投资资金主要来源于车辆购置税资金、成品油价格和税费改革转移支付资金、公共财政预算、国债豁免、中央预算内基建投资资金，也吸引了其他资金共同参与西江黄金水道开发建设。具体投入情况如下:
1.财政投入基本情况
（1）中央各部门投入情况。2011年，西江黄金水道建设补助资金到位10.5904亿元，是2010年到位补助资金9.65亿元的1.1倍。其中，中央预算内拨款0.896亿元，燃油税中央转移支付资金3.0747亿元，车购税补助资金5.3167亿元。2012年，中央投入等项目补助专项资金近20亿元。
（2）自治区和沿江各市投入情况。自治区财政部门和沿江各市也不断探索和改进资金支持方式，2011-2012年，全区共整合财政资金37.7081亿元用于支持西江黄金水道设施建设，其中自治区本级共投入30.1471亿元。自治区财政部门着重采取贴息补助和资本金注入等多种方式支持融资平台建设与发展，主要通过自治区交通厅、广西西江开发投资集团有限公司(以下简称西江集团) 、广西北部湾投资集团等主体直接参与投资建设。沿江各市共投入资金 1.561亿元，其中柳州市财政局投入3500万元用于支持柳州港阳和港区码头工程建设，来宾市财政局共投入4710万元用于支持来宾港宾港作业区二期工程建设。
2.融资平台筹资情况
西江集团按照“以空间换时间、以资源换产业、以 存量换增量”的发展理念及实现“大港口、大物流、大产业、大船队、大合作”的发展目标，加快沿江资源整合，全力推进西江水运资源综合开发，努力提高船闸服务水平，积极构建现代水运物流体系，努力打造“黄金水道、黄金服务”品牌。自西江集团成立以来，共筹措资金56亿元用于西江水运资源综合开发利用。其中，争取到中央补助资金16.6亿元，获得自治区补助资金7.77亿元，自筹资金超过30亿元(含发行企业债券10.5亿元)。此外，西江集团还积极引企入桂，通过采取招商合作、BT和融资租赁等方式吸引各种资金参与黄金水道建设。累计推介合作项目总投资148.8亿元，签订意向协议金额99.79亿元。
3.其他社会资金投入情况
除了依靠中央、自治区和沿江各市县的财政投入以及西江集团等筹资渠道外，西江黄金水道主管部门还多措并举，进一步放宽了对民营资本参与水运资源综合开发的各种限制，通过向民营企业招商等各种形式，推动部分经营性项目建设顺利进行，吸引了不少社会资金共同投资参与西江水运资源开发。西江黄金水道建设投资额度从2006年的6.98亿元增长至2011年的55.96亿元，投资总量和增速均创下历史新纪录。
（二）西江水运项目投融资面临的主要问题和困难
当前，西江通航能力已占到全区内河运输总量的90%以上，为促进西江经济带的快速发展提供了较好的交通运输支撑。但同时，西江水运资源综合开发也面临着政府投资不足、融资方式较为单一、融资成本偏高﹑后续开发建设资金缺口较大的发展困境。
1.投入力度不足，供需矛盾较为突出
结合项目投资总量及未来经济社会发展情况，中央、自治区、沿江各市公共财政预算投资、融资平台融资及社会资金投资总量约为590亿元,资金缺口超过50亿元,即每年的资金缺口在6亿元以上。当前，西江黄金水道建设项目大多落在广西，由广西承担实施主体责任。而内河航道、船闸枢纽等设施属于社会公益型基础设施，具有建设周期长、资金投入量多、在短期内无明显经济效益的特点,不完全具备从项目自身筹集偿还投资所需的条件。从当前西江水运资源开发的资金来源来看,主要依靠财政预算内投资、中央车购税补助资金和融资平台筹资等。2010年，自治区成立西江集团作为开发实施西江黄金水道建设的投融资主体，主要负责西江水运资源的开发和综合利用，其资本金也主要靠自治区财政注入，建设资金筹措压力极大，开发资金总体短缺，资金供需矛盾较大。
2.投资责任不明确，资金供给机制不完善
黄金水道作为国家高等级航道体系的“两横”之一，其建设关乎东西部地区协调发展的大局,辐射到广西、广东、贵州、云南等省和港澳地区,光靠广西一家来推动建设力量十分有限,需要上升到国家层面予以支持和协调，从国家层面建立区域合作机制和共同投入机制。但目前尚缺少从国家层面构建并得到广西、广东、云南、贵州等地政府共同认可的区域合作机制,区域生态补偿机制和财政转移支付方式等深层次的政策尚未出台,资金供给机制不完善不匹配。
3.融资渠道狭窄，融资成本偏高
由于航道等基础设施建设缺乏稳定、直接的投资回报,对财政拨款依赖性较高,对社会资本吸引力不强,导致西江水运资源综合开发的融资渠道仍较为狭窄。当前,西江水运资源综合开发的融资渠道主要包括财政拨款专项资金﹑融资平台自筹资金、银行贷款和利用外资等,直接融资所占比例极低,水运资源综合开发融资成本总体偏高,地方政府和平台企业还款压力较大。
4.资源综合利用严重不足，缺乏资金供给长效机制
西江水运资源综合开发过程中,大部分的资金主要用于航道船闸枢纽等基础设施建设,建成后难以产生稳定的现金流,对航电结合、航地结合等方式的综合利用不够,投入和运作方式缺乏长效性、循环性和可持续性,不利于西江水运资源的中长期开发和利用,可持续发展能力不足。
（三）西江水运项目投融资的经验及建议
1.积极引导社会资金投入
一是要努力改善投资环境，建立以市场为导向的水运资源管理模式，营造资金洼地，增强对区内外各种投资资金的吸引力，积极引导各种社会资本参与西江水运资源建设与运营。同时，鼓励港航企业兼并重组，做大做强航运企业。二是要改善经营环境，增强经营性项目的盈利能力。对于一些具有收费机制但短时期内难以做到投资收益平衡的基础设施项目，政府可以通过适当的补贴政策，使之能从建设一开始就成为较高收益的项目，再通过后期稳定的收益实现项目的收支平衡，从而收回以前的政府补贴，并鼓励社会资金规范、有序地投入。三是制定相应的财政税收优惠政策，加大项目法人的经营自主权，保证项目收益。
2.切实增强融资平台内源融资能力
西江集团作为广西境内负责西江水运资源综合开发的投融资主体，积极开拓港口、物流、航运等经营领域，整合航电资产和寻求政策支持，并投资沿江市县的港口、码头、物流园区、产业园区，做强水上运输及物流，拓展修造船业、水上加油业，参与沿江土地开发、城镇建设以及综合物流信息系统的开发，大幅提高集团公司综合实力，以优质存量资产吸引更多的增量投资，提高投融资主体的自主性，有效降低融资成本，减小融资风险。
3.加大企业债券发行额度
在西江集团发行两期企业债券经验的基础上，加大与信托投资公司、证券公司等非银行金融机构的合作力度，提高企业债券发行额度，逐步扩大发行范围，由定向增发向面向社会公开发行过渡，稳步提高募集资金的规模。
4.推广使用PPP模式融资
PPP即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。通过这种形式，合作各方可以达到与预算单独行动相比更为有利的结果。该模式的优势在于，政府投资的比例可以调节。同时，政府和私人企业在初始阶段就共同参与论证，有利于同时保持政府的控制力度和私人资本的高效率，避免双方由于缺乏协调可能造成的各种问题。该融资模式具有较强的灵活性，可广泛应用于西江水运经营性基础设施开发工作中。
参考文章
内河港口投资趋势研究报告，平安银行基础设施金融事业部；
综合开发西江水运资源投融资政策研究，经济研究参考2014年第23期(总第2583期)，广西财政厅课题组。
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