作者：张燎，济邦咨询 董事长

引言

我国经济社会经过2020～2022年特殊三年的冲击，以城市为行政治理和空间管理单元的财政经济体发生了自改革开放四十多年来最大的一波变化，地方政府原有的财政税收、政府债务、土地房产、基建投资、产业活力和人口结构都不复以往。但是，支撑中国过去三、四十年快速城镇化的基建供给侧产能——从规划设计、建设承包、工程机械、建材设备到资产维养，在已经全面匹配需求侧规模后，短期内突然遭遇总需求断崖。而一带一路倡议关联的海外基建市场，也因为中国资金的主动收缩和国际环境恶化、跨境交通物流成本高企等，面向中国企业的有效需求并未增加反而大幅减少，难以承接国内基建产能的外溢疏导。

当下基建从业者和市场主体普遍迷茫焦虑，中国经济发展到人均GDP达12800美元（数据来源：世界银行，2022年）水平时，国土空间的基础设施资本密度其实并不高。譬如，按人均基础设施资本存量中国只有发达国家的20～30％[1]，且存在资产类型结构上的短板与不足，像水利、能源、交通基础设施及其安全韧性、节能低碳化更新改造存在很大空间。如何看待和展望我国的未来基建需求？总体而言，笔者认为国内基建总量缩小之外，需求侧正在发生结构性变化——新基建增加，传统基建减少；新建项目相对缩减，资产更新改造和运维优化增加。供给侧方面，除了基建产能收缩出清外，余下部分同时面临转型升级的压力，因为支撑原先基建行业高速增长的宏观经济发展逻辑、财政债务状况，投融资模式开始发生重大变化。如果基础设施投资主体、资产业主未来更加关注基建资产全生命期成本和债务可持续性是大概率事件，预计基建供应侧将在更趋数字化、绿色低碳和更审慎的投融资框架内运行。

为了梳理中国基础设施行业发展现状和未来趋势，笔者结合长期服务基础设施行业的经验、认知，撰写了一组文章，提供基建专业服务实践者视角的观察与思考。本文是其中关于城市基础设施投融资分析的一篇，后续将陆续刊发。

一、城市基础设施发展现状和投资融资概况

近年来，我国基础设施每年投资规模约16～18万亿，其中中央政府及央企负责的国铁/高铁，电力能源、通信等基础设施约7～9万亿，地方政府（省市县三级）负责的城市基础设施（交通、能源、市政公用和社会事业基础设施，广义的口径把公建、保障房投资也计入）大约9～11万亿。

地方政府的基建资金来源主要有以下四种：

• 土地出让收益转化为地方政府性基金预算是主要来源；

  
  

• 各种中央专项资金（含各种中央预算内投资专项：车购税燃油税补贴、港口建设费、民航发展基金、绿色电力补贴及海绵城市建设等预算专项转移支付等等）；

  
  

• 原先是政府平台公司融资向银行及信托、引导基金等各种非标融资渠道筹资，2015年之后平台融资受限收窄，PPP（Public-Private Partnerships, 政府与社会资本合作）模式异军突起。但PPP高峰期间（2015-2017）也不过每年1.2-1.3万亿合同签约额，融资完成落地开工的更少一些，远不及其他渠道的筹资规模。但2018年中央强调控制地方政府债务风险，去杠杆之后，每年PPP新签合同金额迅速下滑到3000～4000亿；2023年春季后，受特殊事件影响，PPP几乎停摆；

  
  

• 自2018年开始，新增地方政府债券中的政府专项债券发行，用于特定的有收益的地方建设项目——主要是地方基础设施项目，逐渐成为一种主要的筹资方式。从最初的每年人民币6～7千亿发行量逐渐增加，到新冠疫情后迅速扩大为3.65万亿（2021年度）。但因为资金使用严格、符合条件的用款项目较少等原因，近两年地方专项债的实际发行和使用量不及中央政府批准的发行额度。

  
  

投资构成方面，由于缺乏系统公开的统计数据，我们只能从非完全和实务工作一线的微观观察来推断，城市基础设施投资中交通（尤其是城市轨道、市域轨道）、生态环境治理和土地一级开发仍是最主要的投入项目，这与地方政府严重依赖土地财政，基建投资主要从如何提高城市地价、支持土地开发进程来安排投资项目和资金的底层逻辑相符。

一般而言，地方政府沿这样的逻辑顺序部署和实施城市开发。政府筹资投基建→带动工程相关税收、就业增加→地价提升、增加土地出让收入→拉动房地产开发→工程、房地产相关税收和就业增加→装修及耐用品消费增加。由此可见，基础设施投资和房地产开发无疑是拉动地方经济发展的重要引擎。代价是推高了地价房价和地方政府及居民的债务杠杆率。

地方政府基建投资是国家宏观经济中三驾马车之一的固定资产投资的重要组成部分，约占一半的贡献率。所以，在当前的国际国内环境下，决策层及其智库参谋往往得出这样的结论：稳经济，首先要稳投资；而稳投资，重要是稳住基础设施投资。

自1994年分税制改革后，中央-地方财权和支出责任分配的背离情况在基础设施和公共服务领域愈加突出。简言之，相比较中央和地方的税收财力分配，地方政府承担了明显多过中央政府的基础设施和公共服务支出责任。这个越来越大的收支剪刀差，是用不断增加的地方政府债务来填补的。结果是，截止到2022年底，中国地方政府显性债务余额35.1万亿，不包括地方城投企业有息债务等各种隐性债务——这部分可能是显性债务金额的约1.5倍[2]。

在2014年进行了一轮地方政府债务（当年底经中央政府审计部门甄别认定的宽口径地方债务总额为24万亿）重组、剥离和置换后，显性和隐性的地方债务继续快速滋长，主要缘于地方政府的投资冲动和预算软约束等体制性原因。目前，一些地方政府暴露出来的债务风险如公务员和事业单位员工大面积欠薪，公交等公共服务停运，政府及平台国企普遍拖欠到期应付款等现象，令中央政府比较担心地方政府债务增长失控的风险暴露。其实，另一方面讲，中央政府的债务负担率不大，仍有较大的承债空间。但如果扩大中央政府债务，怎样合理有效地分配中央基建预算资金，可能存在寻租问题和道德风险，需要慎密合理的政策设计。

二、中国基建2035、2050的远景目标

世界银行曾经做过一项基础设施投资率的研究（1994年世行发展报告，以基础设施为年度主题）。该报告称，对于成熟稳定的规模经济体而言，基础设施投资大约占国家/地区GDP的2～6%比较合适。中国作为高速增长的发展中经济体，基建投资一度多年维持在GDP的18～25%，现在降下来，也有15%左右。

如果我国2035年远景目标是成长为中等发达国家，人均GDP较2020年翻一番，约2.3万美金。2050年目标是达成或接近碳中和的富强可持续发展强国，人均GDP再翻一番的话，约4.5万美金。考虑到在实现2035、2050两个远景目标的过程中，我国高速城镇化的高峰期已过，宏观经济增长率也下了一个平台，年均基建投资按GDP的8-10%计（约16～20万亿），可能是比较合理的目标比率设置。

到2035年的15年间，累计基建投入260万亿左右。如果改变中央地方在基建投资支出责任上的分担比率，按中央地方6:4开，地方政府需要负担约104万亿的基建投资，绝大部分可能需要靠存量房产税和新增土地出让收益来负担和偿还，以及收费类基础设施（也称经营性基础设施）的费价机制负担偿还。中央政府负担156万亿的基础设施资金投入，从承债能力而言，应该没有问题。关键是如何避免以前的教训，使分配和转移支付更有效，在基建投资决策时避免形成大量无效低效基建投资和浪费。

地方政府发行和偿还专项债（未来可能统一为市政债券），只是政府基建资金支出在时间上分布不同而已，不同投入方法的现值总额应该相当。

三、城市基础设施的目标投融资模式

根据国家十四五发展规划和2035远景目标，可以认为城市基础设施领域需要从过去的高速增长、快速城镇化、高度依赖土地财政的时代，转向高质量增长，都市圈城市群公共服务均等化为代表的可持续新型城镇化，向城市基建财力筹集中税收（包括房产税）比例大幅提升的新时代转变。

上述发展模式下，城市基础设施既是推进现代化城市发展的物质基础，也是高水平高质量公共服务提供的实物资产载体。为提高城市基础设施这种公共产品的供给效率，应该着力建立健全以特许经营制度（包含公共机构/本地国企专营和非本地国企参与的PPP两种实现形式，2004年建设部的市政公用特许经营市场化改革只走了一半）为主要监管内容——包括准入退出、定价调价、资本规划、运营标准、绩效考核、普遍服务等，统合基础设施资产“规、投、建、养（营）、管”全寿命期管理的城市基础设施管理体系，达成这些公共产品“适用、高效、可负担、低碳”的目标。

为此，基建投资模式应该按不同基础设施类别及其费价机制，由中央和地方政府分类按比例分别负担（初始/更新）资本投资和运行成本，或者逐步调整完善费价机制。中央通过立法（公用事业法），给予地方政府调整城市基础设施及其公共服务费价机制的权利和责任。

另外，部分地方政府根据自己的技术和管理能力、投资能力的需要，可以选择具有物有所值（Value for Money）比较效应的部分城市基础设施项目（全国总平均比例约10～20%，通过一级财政实体的财政承受能力上限+类别清单/目录来控制财政或有债务风险），引入民营/非政府资本按PPP模式提供投建营一体的服务供给，而非一刀切地要求PPP或禁止PPP。PPP模式中，政府及其代表机构不一定在项目中参股占股，但项目一定实行特许经营监管制度。个人并不赞同将特许经营模式视为使用者付费PPP模式的等价物。

就筹资模式而言，来自地方政府建设财力（房产税等相关税收占比将越来越高、土地收益越来越低）、中央基建专项预算、地方政府债券（未来统一为市政债）和盘活/出售国有资产的渠道，将是未来主要的基建筹资来源。民营资本投资的PPP项目的融资效应，只是一种补充筹资方式。现在普遍流行的平台公司融资和各种隐性债务的筹资方式，需要采取坚决不妥协的措施迫使其转型，整饬债务纪律，断根祛体。

政府的综合财力和基础设施项目的收费权（未来收费现金流）将是政府发债（一般债、专项债/市政债/项目收益债）的偿债基础和信用来源。

为构建高效率和高效能的基础设施投资筹资体系，特别需要关注和解决好当前的两个突出问题：政府投资预算支出软约束（产生隐性债务和低效投资浪费的根源），基础设施资产管理碎片化（基础设施资产的寿命期各阶段规划管理使用分散在各部门，是低效率低效能的源头）。