李浪子，济邦咨询 经理
郑 晨，济邦咨询 高级经理
赶在春节前夕，国家发改委、国家数据局于1月20日正式公布了《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》，以及《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（以下分别简称《登记办法》《授权运营规范》《价格通知》）3份政策文件。
去年十月，中共中央、国务院的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》），以及《登记办法》《授权运营规范》征求意见稿相继发布，数据要素市场掀起一股热潮。至此，随着几份文件正式稿的发布，连同《意见》四份文件，“1+3”政策体系已初步构建完成，搭建起了公共数据资源开发利用的四梁八柱。公共数据资源由谁来管理、谁来运营、怎么运营、如何收费几个关键问题上，几份政策文件逐渐撇开迷雾，给数据要素市场带来新机。
相较于早先发布的征求意见稿，正式的“1+3”政策体系不仅在价格机制上提出了具体的操作办法，也在几个关键议题上凸显了价值倾向。
1. 再次明确了实施授权运营的前提条件：落实数据分类分级保护制度要求
《授权运营规范》正式版第五条，新增实施授权运营的前提条件：县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门可将依法持有的公共数据资源，在落实数据分类分级保护制度要求的前提下，纳入授权运营范围。
公开征求意见稿在第二十一条中针对数据分类分级安全保护要求已有相关表述，本次修改，强化了数据分类分级保护制度的重要性，明确县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门应在实施授权运营前，按照数据分类分级保护制度，梳理和制定本地区、本部门以及相关行业、领域的重要数据具体目录，对列入目录的数据进行重点保护。
“第五条 县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门可将依法持有的公共数据资源，在落实数据分类分级保护制度要求，不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益等合法权益前提下，纳入授权运营范围。 ——《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》” |
2. 强化了授权范围和边界：运营机构不得直接或间接参与再开发要求
《授权运营规范》正式版第十四条（六）新增了运营协议应包括的内容：运营机构不得直接或间接参与再开发要求。该要求在公开征求意见稿第六条中已有表述，正式版第十四条（六）的改动强化了这一要求，即运营机构不得直接或间接参与再开发这一边界条件要在运营协议内容中明确。
本条改动的初衷是为了防止运营机构滥用行政权力或市场支配地位不正当竞争，利用公共数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为，也为了调动运营机构开发利用公共数据的积极性，鼓励社会机构参与公共数据运营。
但是在实际操作中，界定“再开发”的行为可能会有一定的难度，如客户根据市场变化需要对已完成开发和挂牌的数据产品进行调整（新增输入条件等），要求运营机构优化和调整该数据产品，运营机构后续针对该数据产品的开发行为是否构成“再开发”。这也引申进一步的争议，即数据产品多大程度的调整可以视为“再开发”行为，这可能需要管理部门针对“再开发”的定义进行解释。
“第六条 开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事 垄断行为。 运营机构应依法依规在授权范围内开展业务，不得直接或间接 参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。鼓励其他经 营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发，融合多源数据，提升数据产品和服务价值，繁荣数据产业发展生态。 第十四条 公共数据资源授权运营协议内容应包括： （六）授权运营情况信息披露要求，运营机构不得直接或间接参与再开发要求； ——《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》” |
3. 将构建起全国一体化的公共资源登记体系
《登记办法》提出，将建立起中央和省级两级公共数据资源登记平台，分别由国家数据局和省级数据管理部门统筹本级公共数据资源登记工作。对直接持有或管理公共数据资源的党政机关和事业单位，《登记办法》明确，对纳入授权运营范围的公共数据资源应进行登记，鼓励公共数据资源次级数据产品和服务，以及市政公用企业直接持有或管理的公共数据资源及衍生产品、服务进行登记，扩大登记规模。
《登记办法》还提出，两级登记结果要统一赋码，将通过制定登记标准规范来保证登记形式的一致性，打通国家级公共数据资源登记平台与省级登记平台信息壁垒，保障登记数据实现互联互通，推动最大化挖掘公共数据资源价值。
“第十四条国家数据局加强公共数据资源登记管理，推进登记服务标准化，依托登记信息和政务数据目录，建立健全公共数据资源目录。建设国家公共数据资源登记平台，实现与各省级公共数据资源登记平台对接，推动登记信息互联互通。在全国范围内实现登记结果统一赋码，支撑登记信息的查询和共享。 ——《公共数据资源登记管理暂行办法》” |
4. 价格机制上再度明确公益性应用场景免费提供
《价格通知》在收费范围上界定公益性与营利性差异，指出运营机构要建立可提供的数据产品和服务项目清单，对用于公共治理、公益事业的应用场景，公共数据免费提供；而用于产业发展、行业发展的场景，可收取公共数据运营服务费。这一点基本遵循了《意见》的相关要求，切实落实了“共享、开放、授权运营”公共数据资源开发利用的三种主要运作形式。“有条件的无偿使用”不仅有效激活了数据价值、强化了多源数据贯通，还进一步提高了公共治理和公益事业的服务精度，有力保障了公众利益。
“一、明确定价范围和管理权限。授权主体指导运营机构建立各类应用场景下可提供的数据产品和服务项目清单，对用于公共治理、公益事业的，免费提供；用于产业发展、行业发展的，可收取公共数据运营服务费。 ——国家发展改革委 国家数据局《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》” |
5. 运营服务费实行政府指导价管理，设定价格上限
《价格通知》明确公共数据授权运营价格机制采用政府指导价。同公共数据分类分级相适应，政府指导价依据中央和地方两级差异自主纳入本级定价目录。定价规则上，按照“补偿成本、合理盈利”原则，设定最高准许收入与上限收费标准。定价程序上，发改同数据管理部门设定最高准许收入，授权主体在最高准许收入范围内考虑产品及服务所需要投入的资源成本差异制定上限收费标准，之后方可由运营机构在以上两项红线内自主定价。
最高准许收入《通知》也给出了价格组成机制，包括经营成本、准许利润和税金，准许利润率按照成本调查前一年10年期国债平均收益率加不超过6个百分点来确定。
“一、明确定价范围和管理权限。公共数据运营服务费实行政府指导价管理，其中，国家数据管理部门设立或指定登记机构登记的数据产品和服务，按程序纳入中央定价目录；地方数据管理部门设立或指定登记机构登记的，按程序纳入地方定价目录，原则上由省级发展改革部门会同数据管理等部门制定收费标准，确有必要的，可授权地级及以上人民政府制定。 二、规范定价程序。制定公共数据运营服务费标准，由发展改革部门会同数据管理部门核定运营机构最高准许收入；在最高准许收入范围内，由授权主体制定各类产品和服务的上限收费标准，并书面报告发展改革部门、数据管理部门；运营机构在不高于上限收费标准的范围内，确定具体收费标准。 ——国家发展改革委 国家数据局《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》” |
6. 将建立起动态评估调整制度
最高准许收入实行动态调整机制。不超过3年一个周期，发改将会同数据管理部门对运营机构最高准许收入等情况开展定期评估，实行动态调整机制，及时调整完善收入上限。每年3月底前向发改、数据管理部门报送上一年度运营机构经营情况，如若上一周期内实际收入超过最高准许收入的部分，下一周期将予以扣减。密切关注市场动态，发改、数据管理部门以及授权主体依据市场情况及时调整定价过高、社会反映强烈的收费，依法查处违法违规定价行为。
“四、建立定期评估调整制度。发展改革部门会同数据管理部门对运营机构最高准许收入等情况开展定期评估，及时调整完善有关政策。评估周期原则上不超过3年。上一周期内实际收入超过最高准许收入的部分，在核定下一周期最高准许收入时予以扣减，超出较多的，可在不同周期平滑处理。 在评估周期内，授权主体每年根据运营机构实际收入、销售规模等情况，指导其合理调整收费标准。当年实际收入偏离最高准许收入10%及以下的，由授权主体指导运营机构调整具体收费标准；超过10%的，由授权主体调整上限收费标准。 ——国家发展改革委 国家数据局《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》” |
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